Derecho y Cambio Social

EL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM  EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y EL DERECHO PENAL

Daniel Ruiz Cernades (*)

INTRODUCCION

El Derecho Administrativo, por su naturaleza ha contado con la potestad o facultad de sancionar a las personas sean naturales o jurídicas por actos que éstas cometen, imponiendo sanciones, sean pecuniarias o de otra índole. Por ello el Derecho Administrativo se ha desarrollado estableciendo diferentes campos, de regulación, fiscalización, protección, de garantía y de sanción. De nuestra parte, vamos a centrarnos en lo que respecta al Derecho Administrativo Sancionador, el mismo que está regulado de manera general en el Capítulo II del Título IV de  la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444. 

El procedimiento administrativo sancionador inserta características propias del Derecho Penal, ambas imponen sanciones o penas según sea el caso. La primera impone, generalmente, sanciones pecuniarias o no pecuniarias que, están en función a las limitaciones que se imponen al ejercicio de derechos de los ciudadanos y, el Derecho Penal tiene como función principal, imponer sanciones limitativas o privativas de derechos.

LA SANCION DENTRO DEL AMBITO ADMINISTRATIVO Y LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM.

Dentro de este esquema, puede darse el caso de que un hecho sea materia de una acumulación de sanciones, es decir, se materializa la sanción tanto en la vía administrativa como jurisdiccional, al estar en ambos ámbitos previstos y sancionados. Sobre el particular, compartimos la opinión expuesta por Santamaría Pastor[1] que indica lo siguiente, “b) El principio que examinamos supone, en primer lugar, la exclusión de la posibilidad de imponer en base a los mismos hechos dos o más sanciones administrativas o una sanción administrativa  y otra de orden penal; esta regla prohibitiva surge históricamente como reacción a la práctica criminal del Estado absoluto y, por su evidencia, no ha sido apenas objeto de refrendo en los textos legales.”

Cuando se presenta una doble sanción, tanto administrativa como penal, y si en esta última existe un pronunciamiento determinando respecto a la responsabilidad del inculpado, o en todo caso, se ha declarado el sobreseimiento del proceso, la administración pública debe aplicar los Principios establecidos en el artículo 230º de la Ley del Procedimiento Administrativo General, dentro de los cuales se encuentra el Non Bis In Idem.

El concepto fundamental de este Principio es, impedir que una persona pueda ser sancionada de manera sucesiva, simultánea o reiterada por un hecho que fue sancionado por otra autoridad administrativa o una judicial, específicamente en el ámbito penal. Sobre el particular Morón Urbina[2] indica lo siguiente, “La incorporación de este principio sancionador presupone la existencia de dos ordenamientos sancionadores en el Estado que contienen una doble tipificación de conductas: el penal y el administrativo, y, además, admiten la posibilidad que dentro del mismo régimen administrativo exista doble incriminación de conductas. Precisamente este principio intenta resolver la concurrencia del ejercicio de poderes punitivos o sancionadores mediante la exclusión de la posibilidad de imponer sobre la base de los mismos hechos dos o más sanciones administrativas o una sanción administrativa y otra de orden penal.”

De acuerdo a ello, el Nom Bis In Idem, no permite la acumulación de sanciones contra el individuo, porque de ser así, se estaría vulnerado el Principio de Tipicidad  que es fundamental para la aplicación del derecho administrativo sancionador, por lo que nos encontramos en la colisión de normas de diferente normativa (la penal y la administrativa), porque ambas sancionan los mismos supuestos.

Alejandro Nieto[3] expone lo siguiente, “Un mismo hecho puede ser objeto de una regulación sancionadora administrativa y de otra penal. La conducta en este caso se tipifica en ambos ordenamientos. El problema que se plantea consiste en determinar la posibilidad de aplicar o no acumulativa o sucesivamente la sanción administrativa junto con la penal: el bis in idem o el non bis in idem significa resolver la coexistencia de diversas sanciones por un hecho único, la compatibilidad de la sanción penal y la de otra clase. (...) Non bis in idem supone una colisión de dos Leyes sobre un mismo hecho que puede ser sancionado por ambas, cuya concurrencia de normas es posible que sea total o parcial.”

Este tipo de dualidad se presenta porque existe una doble sanción establecida, en  el ámbito administrativo y penal, la primera como lo mencionamos anteriormente, establece la suspensión o inhabilitación de derechos que, en muchos casos se encuentran también establecidos en la norma penal, específicamente en el Código Penal, generando con ello, la dualidad antes mencionada activando al mismo tiempo, los procedimientos administrativos o judiciales por un mismo hecho que tienen identidad, es decir, cumplen con los requisitos previstos por el NON BIS IN IDEM, que son los siguientes:

1. El sujeto.- Debe ser la misma persona a la cual se le inició una instrucción penal y a ella misma, se le inicia un procedimiento administrativo sancionador.
2. Los Hechos.- Los acontecimientos suscitados, deben ser penados o sancionados tanto por el órgano jurisdiccional como por la autoridad administrativa, es decir el supuesto consecuencia para cada caso está en función al hecho antijurídico materializado (incumplimiento de una norma o un deber de cuidado en materia penal o administrativa).
3. Los Fundamentos.- Está referido a los fundamentos jurídicos, es decir que es lo que se desea: En materia penal qué bienes jurídicos se protegen, y en materia administrativa qué actos se sancionan.

De tal forma que, cuando la autoridad administrativa se encuentra con esta dualidad, debería aplicar el Principio antes señalado porque se presentan dos supuestos. El  primero cuando el órgano jurisdiccional impuso una pena privativa de libertad a un sujeto con la consiguiente pena accesoria o limitativa de derecho; y el segundo está referido a la declaración de sobreseimiento  en el proceso penal, es decir, cuando no exista una sanción punitiva y menos aún, una limitativa de derechos. En ambos casos la autoridad administrativa deberá acatar lo ordenado por el órgano jurisdiccional.

En el primer supuesto, la autoridad administrativa se limitará a hacer cumplir la sanción judicial impuesta contra el sujeto, absteniéndose de imponer otra sanción administrativa que se base en los mismos hechos; en el segundo supuesto, al haber sido declarado sobreseído el proceso y al no existir sanción penal, ni limitativa de derechos, la autoridad administrativa no puede aplicar sanción alguna, porque el órgano jurisdiccional ha establecido la inexistencia de responsabilidad penal, por lo tanto al no existir la imposición de una pena principal, la pena accesoria tampoco puede ser impuesta.

En caso, se imponga una sanción administrativa por los mismos hechos, se estará infringiendo el carácter vinculante[4] que tiene una resolución judicial firme en un procedimiento administrativo sancionador, según lo establecido en el artículo 234° inciso 2 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, norma que se aplica supletoriamente cuando las entidades administrativas no cuentan con un procedimiento propio.

Definitivamente, toda autoridad administrativa debe acatar lo que disponga una resolución judicial que tiene calidad de cosa juzgada, por ser ésta la que declara el Derecho, estableciendo la responsabilidad penal de los sujetos, imponiendo sanciones por los hechos cometidos o declarando la  inexistencia de la responsabilidad penal, no siendo pasible de alguna sanción o pena. Como se puede apreciar, la aplicación del Principio Non Bis In Idem, es genérica para ambos supuestos. 

Al existir la dualidad de la sanción, a nivel administrativo como penal, es factible que en esta última materia, por la existencia de mecanismos procesales no se sancione al sujeto que cometió la falta, dichos mecanismos pueden ser aplicados por el órgano jurisdiccional y que están previstos en nuestra legislación de manera objetiva, ello no hace más que corroborar el objetivo del Derecho Penal, como medio jurídico para proteger bienes jurídicos relevantes, sin dejar de mencionar la finalidad despenalizadora, aspecto que siempre se menciona pero no se ejecuta.

CONCLUSIÓN

Finalmente, es importante señalar la flexibilidad que nos otorga el Derecho Administrativo, porque permite aligerar la carga procesal en e el ámbito judicial por la existencia de ciertas conductas que la incrementan innecesariamente, en la práctica, muchas veces sucede que, la pena accesoria o limitativa de derechos que es una sanción administrativa, al final, tiene mayor relevancia que la principal, porque tiene un mayor efecto disuasivo, en vista que la sanción penal no tendría el carácter efectivo en su cumplimiento.

(*)  Abogado de Macrocorp Perú S.A., asesoría empresarial, egresado de la Pontificia Universidad Católica del Perú.