Revista Jurídica Cajamarca
Transferencia
de la propiedad rural y acreditacion en sede registral del impuesto
predial y alcabala:
¿de nuevo a la informalidad?
Tito Augusto Torres Sánchez (*)
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Transferencia
de la propiedad rural y acreditacion en sede registral del impuesto
predial y alcabala:
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SUMARIO: I.
INTRODUCCION II.
FUNCION DE LOS REGISTROS JURIDICOS III. EL PROGRAMA DE TITULACION Y REGISTRO DE TIERRAS (PTRT) IV.
SANEAMIENTO Y REGISTRO DE LA PROPIEDAD RURAL V.
REGISTRO DE LOS ACTOS SECUNDARIOS A LA TITULACIÓN VI.
INSCRIPCION REGISTRAL Y PAGO DE TRIBUTOS VII.
MÁS INFORMALIDAD? VIII. A MANERA DE CONCLUSION
I.
INTRODUCCION:
La
transferencia inmobiliaria en el Perú, a tenor de lo señalado por el
art. 949 del Código Civil[1]
se produce por el consenso entre las partes[2].
Por
otro lado, el registro inmobiliario en nuestro país, por regla general,
es de índole declarativo, no se requiere de inscripción registral para
que el contrato surta sus efectos jurídicos, como ocurre con el registro
constitutivo donde la inscripción registral la que determina la adquisición
del derecho, como es el caso de la hipoteca. En su mayoría se acude al
registro más como condición previa para obtener un crédito o cuando se
pretende adjudicarse a cada heredero su alícuota que como un acto
voluntario de garantizar el derecho adquirido. En
cuanto a cultura registral, nuestro país no se caracteriza necesariamente
por practicarla muy por el contrario operadores jurídicos[3]
que se suponen conocen el sistema registral y los efectos jurídicos de
las inscripciones son los que manifiestan desconocimiento en torno a esta
materia, que podremos decir del resto de ciudadanos[4]. II.
FUNCION DE LOS REGISTROS JURIDICOS:
Se
reconoce como función de los registros jurídicos las siguientes: Ø
Publicitar
las situaciones jurídicas consistentes en derechos reales sobre inmuebles
y otros supuestos relativos a la propiedad.[5]
Ø
Otorgar seguridad a las operaciones comerciales que se
realizan, al intercambio de bienes y a otras actividades que son
susceptibles de incorporarse a ellos. Ø
Permitir
hacer oponible el derecho inscrito con relación a los terceros. III.
EL PROGRAMA DE TITULACION Y REGISTRO DE
TIERRAS (PTRT)
PRIMERA
ETAPA: 1.
ANTECEDENTES: Con
fecha 08 de mayo de 1996 fue firmado el contrato de préstamo Nº
006/ OC-PE entre la República
del Perú y el Banco Interamericano de Desarrollo para la ejecución del
Proyecto de Titulación y Registro de Tierras (PTRT) el mismo que tiene
como ejecutor al Ministerio de Agricultura con la participación del
Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural (PETT), la
Superintendencia Nacional de Registros Públicos (SUNARP) y el Instituto
Nacional de los Recursos Naturales (INRENA). 2.
OBJETIVOS: El
objetivo central del proyecto es apoyar: (a) el establecimiento de un
mercado de tierras rurales en el Perú que funcione en forma abierta, ágil
y transparente, mediante la regularización en forma definitiva de la
propiedad de todos los predios resultantes de la reforma agraria; (b) la
modernización y consolidación del catastro rural; y (c) el
establecimiento de un sistema único y automatizado de registro de la
propiedad rural. 3.
INVERSION: Ejecución
Financiera Contrato de Prestamo 906/OC-PE (PTRT I)
[6]
4.
LOGROS:
SEGUNDA
ETAPA: 1.
ANTECEDENTES: Por
otro lado, con fecha 18 de octubre del 2001 se suscribió el contrato de
préstamo N° 1340-OC/PE entre el Gobierno del Perú y el Banco
Interamericano de Desarrollo para el financiamiento de la ejecución de la
Segunda Etapa del Proyecto Especial de Titulación de Tierras (PTRT2).
Ministerio de Agricultura, a través de la Unidad del Programa (UCPTRT).
Serán subejecutores el Proyecto Especial de Titulación de Tierras y
Catastro Rural (PETT) y la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos
(SUNARP) y con la participación técnica del Instituto Nacional de
Recursos Naturales (INRENA) y el Instituto Nacional de Cultura (INC). 2.
OBJETIVOS:
El
objetivo general del proyecto es proseguir con el desarrollo de un mercado
de tierras que funcione de forma ágil y transparente y que promueva el
uso eficiente de la tierra. El
logro de este objetivo general se basa en la promoción de los
siguientes objetivos específicos: (i) consecución de la seguridad jurídica
de los predios individuales y territorios de las comunidades campesinas y
nativas; (ii) consolidación del proceso de modernización del catastro
rural y del registro de la propiedad inmueble para asegurar la continuación
eficiente de la titulación, la ampliación y actualización del catastro
y el mantenimiento del registro; (iii)
promoción de la protección de las áreas naturales protegidas y
culturalmente importantes, adyacentes a las zonas de titulación 3.
INVERSION: Inversión
Prevista del PTRT II
Plazo
de ejecución 4 años 4.
PRODUCTOS
ESPERADOS: ·
Inscripción y entrega de 705,000 títulos
de los cuales 525,000 provienen del PTRT1 y 180,000 nuevos. ·
Deslinde y titulación de 541
comunidades campesinas de un saldo de 1588. ·
Demarcación y titulación de
9comunidades nativas de un saldo de 90. IV.
SANEAMIENTO Y REGISTRO DE LA PROPIEDAD
RURAL
Mediante
el Programa de Titulación y Registro de Tierras en su Primera Etapa
(PTRT1) se logró la regularización de la propiedad y la tenencia
(posesión) rural además de la inscripción registral de 926,079 predios.
Uno de los mecanismos usado para dicho logro fue la prescripción
adquisitiva administrativa, regulada por el D. Leg. N° 667, se privilegia
al solicitante que posee[7]
y explota el predio rural[8]
además de presentar una prueba denominada obligatoria (de carácter
testimonial, como puede ser la declaración de seis colindantes o vecinos)
y otra complementaria (de carácter documental, la más empleada es la
Constancia de Posesión expedida por la Agencia Agraria). En
la segunda etapa de dicho programa (PTRT2) se espera continuar con dicho
proceso y lograr que más predios, en las cantidades indicadas, sean
regularizados. Como
consecuencia de la formalización de los predios y la definición de los
derechos de propiedad se viene desarrollando un dinámico mercado de
tierras producto de la inyección de capitales que están realizando los
bancos, cajas rurales, cajas municipales y hasta las ONGs dedicadas a
apoyar el desarrollo de la agricultura y ganadería. Como hecho relevante
mencionamos que muchos predios rurales están siendo dados en garantía a
fin de poder construir, mejorar, remodelar o ampliar la vivienda de los
campesinos en los centros poblados, es decir el campo (entiéndase
“predio rural” formalizado) es la garantía del mejoramiento de la
vivienda y la salubridad. V.
REGISTRO DE LOS ACTOS SECUNDARIOS A LA
TITULACIÓN
Entre
los actos registrables que se están dando, posteriores a la titulación,
están la compraventa, sub-división, acumulación, independización,
hipoteca, arrendamiento, etc. lo cual está acorde con el objetivo general
del Programa cuando señala que se busca proseguir con un mercado de
tierras que funcione de forma ágil y transparente y que promueva el uso
eficiente de la tierra[9].
A
efectos de evitar el alto costo que representa aún la escritura pública
notarial[10]
se está haciendo uso de los Formularios Registrales[11]
que fueron aprobados por la Resolución N° 236-99-SUNARP. Los
contratos para efectos de su registración son sometidos a previo examen o
calificación[12]
por parte del Registrador Público. Los elementos a tener en cuenta, a
tenor del artículo 2011 del Código Civil son los siguientes: (i) la
legalidad de los documentos, (ii) la capacidad de los otorgantes (iii) la
validez del acto por lo que resulta de ellos, de sus antecedentes y de los
asientos de los registros públicos. Estos
son los elementos materia de calificación de los actos jurídicos,
concordante con las funciones de un registro jurídico. VI.
INSCRIPCION REGISTRAL Y PAGO DE
TRIBUTOS
El
concepto tributo, según el Código Tributario, comprende al impuesto,
contribución y tasa[13].
Dado que el servicio registral es un servicio público, por la prestación
del mismo se tiene que abonar una tasa registral que está en función al
acto jurídico que se requiere su registro.[14]
En
el presente trabajo no se pretende abordar lo concerniente a la tasa
registral sino mencionar lo que ha ocurrido con la dación de la Ley N°
27616 (vigente desde el 1° de enero del 2002). Como
mencionábamos ut supra los elementos a tener en cuenta en la calificación
registral estaban claramente establecidos, sin embargo la acotada Ley que
modifica el art. 7° del D. Leg. 776 (Ley de Tributación Municipal)
establece que: “Los Registradores y Notarios Públicos deberán
requerir que se acredite el pago de los impuestos señalados en los
incisos a), b) y c) a que alude el artículo precedente, en los casos que
se transfieran los bienes gravados con dichos impuestos, para la inscripción
o formalización de actos jurídicos”. Es
decir, además de la función de calificación de los títulos, propia del
quehacer registral, la acotada norma impone otra con carácter de
imperativa “requerir el pago de los impuestos: a) Predial, b) Alcabala y c)
Patrimonio automotriz” con lo cual convierte a los
Registradores Públicos y Notarios en fiscalizadores de los mencionados
tributos. En el presente caso no nos referiremos al impuesto al patrimonio
automotriz por no tener trascendencia inmobiliaria. La
redacción original del art. 7 del D. Leg. 776 decía: “En ningún caso,
los Registros Públicos, sea cual fuere su naturaleza o denominación, ni
los Notarios Públicos, podrán requerir se acredite el pago de los
impuestos a que alude el artículo precedente[15]
para la inscripción o formalización de actos jurídicos”. Esto nos
parece que era concordante con los fines de un registro jurídico más
todavía si el registro no es una institución de índole fiscalizadora
mucho menos verificadora del pago de los tributos (no es su esencia, para
eso no fueron creados los registros). Obviamente,
tal como lo menciona Jorge Luis Gonzales Loli “dicha disposición (La
Ley N° 27616) tiene una evidente finalidad: mejorar la recaudación de
los gobiernos municipales, estableciendo un control adicional que permita
superar notorias deficiencias existentes en sus sistemas de administración
tributaria”[16] VII.
¿MÁS
INFORMALIDAD?
El
costo de la informalidad es altísimo (sin derechos de propiedad claros no
hay desarrollo ni inversiones significativas, el costo de las
transacciones suben considerablemente, se incrementan los conflictos, no
hay protección al medio ambiente, etc. o como dice De Soto la propiedad
informal es un “capital muerto” no se le puede vender ni poner en
hipoteca) en ese sentido el Estado peruano realizando serios esfuerzos en
revertirla, así tenemos al Proyecto de Titulación de Tierras y Catastro
Rural (PETT) y la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal
(COFOPRI) que trabajan en el saneamiento de la propiedad rural y marginal
urbano, respectivamente con grandes avances en materia de titulación:
926,079 predios inscritos en la Primera Etapa del PTRT y 1,161,805 títulos
registrados a marzo del 2002[17].
Todo esto se logra en mérito al apoyo financiero que brinda tanto el
Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial. Sin
embargo todos estos esfuerzos de revertir la informalidad, ha encontrado
en la Ley N° 27616 un elemento distorsionador puesto que el legislador en
un afán de apoyar a los gobiernos locales en su recaudación
tributaria se ha asignado al Registrador y Notario Público una
obligación ajena a su función como la de verificar el pago de los
tributos municipales (predial, alcabala, patrimonio automotriz). Si
antes de la acotada Ley el acceso al registro de los actos secundarios de
la titulación rural era relativamente bajo, ahora lo será mucho menor.
Que quede claro, no se trata de desconocer los tributos municipales
(evadirlos o desconocerlos) pero es necesario que las municipalidades
optimicen sus servicios de recaudación. No es bueno, que el rumor surgido
en un inicio entre incrédulos campesinos que uno de los “objetivos que
pretendía” el Programa de Titulación y Registro de Tierras era que
paguen impuestos, en desmedro de su fin principal que es definir los
derechos de propiedad, se convierta aparentemente en realidad cuando el
registro exige para la inscripción de las transferencias la acreditación
de los impuestos (predial y alcabala cuando corresponda[18])
VIII.
A
MANERA DE CONCLUSION
Las
entidades responsables necesitan formular estrategias institucionales, técnicas
y legales, así como mecanismos prácticos, costos efectivos y socialmente
aceptables para asegurar la actualización continúa a través de la
captura de
toda transacción que modifique, extinga o cree derechos de propiedad
sobre un inmueble”
NOTA: [1] Art. 949 Transferencia de propiedad de bien inmueble: La sola obligación de enajenar un inmueble determinado hace al acreedor propietario de él, salvo disposición legal diferente o pacto en contrario. [2] Título y modo se refunden en un solo acto. [3] Un buen sector de Jueces, Fiscales y Abogados. [4] A efectos de fomentar la “cultura registral” la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP) está efectuando una intensa campaña de difusión de los servicios registrales además de estar desarrollando mensualmente la “AGENDA SUNARP” consistentes en charlas que se dictan a la colectividad de cada sede registral las mismas que están a cargo de funcionarios registrales, vocales, registradores y asistentes registrales sobre temática relacionada con los requisitos y procedimientos registrales. [5] “El registro es un instrumento mediante el cual el Estado da a conocer o permite conocer la situación jurídica de los bienes inmuebles, tratando con ello de dar fijeza y seguridad al tráfico jurídico y de satisfacer los legítimos intereses generales que en ello existen” DIEZ-PICAZO, Luis. Fundamentos de Derecho Civil Patrimonial. Las Relaciones Jurídico-Reales El Registro de la Propiedad La Posesión. 4ta Edición. Editorial Civitas, Madrid 1995 p. 304 Al efecto agregamos la definición de Publicidad Registral dada por José Manuel García García “Publicidad Registral es la exteriorización continuada y organizada de situaciones jurídicas de trascendencia real para producir cognoscibilidad general “erga onmes” y con ciertos efectos jurídicos sustantivos sobre la situación publicada” GARCIA GARCIA, José Manuel. Derecho Inmobiliario Registral o Hipotecario. Tomo I. Editorial Civitas, Madrid 1988. p. 41 [6] Fuente: http://www.pett.gob.pe/portal/primeraetapa.jsp [7] La posesión debe ser, conforme lo dispone el art. 950 del Código Civil, es decir debe ser “continua, pacífica, pública y como propietario” [8] D. Leg. 667: Art. 27: Prueba de la explotación económica: La explotación económica del predio rural deberá acreditarse a través de la inspección ocular que efectúe el verificador. En dicha inspección el verificador deberá constatar: La existencia de cementeras de plantaciones de cultivo o de la crianza de ganado de acuerdo a la capacidad de los pastos, o en su caso, de labores de preparación de suelos. Se considera que también existe explotación económica en los predios rurales que se encuentran en período de descanso. El amojonamiento, cercos, cortes de madera, construcciones de edificaciones u otros actos similares no constituyen por sí solos pruebas de la explotación económica. [9] Programa de Titulación y Registro de Tierras. Segunda Etapa (PTRT2) Resumen Ejecutivo PE-0107. p.1 [10] El art. 58 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, D.S. Nº 017-93-JUS, le ha asignado a los Jueces de Paz la función Notarial, a saber: Artículo 58: Funciones Notariales: Los Juzgados de Paz Letrados, cuya sede se encuentra a más de diez kilómetros de distancia del lugar de residencia de un Notario Público, o donde por vacancia no lo hubiera, o en ausencia del Notario por más de quince días contínuos, tienen además respecto de las personas, bienes y asuntos de su competencia, las siguientes funciones notariales: 1.- Escrituras Imperfectas.- Llevar un registro en el que anota, mediante acta la fecha de presentación de la minuta, el nombre, apellidos, estado civil, nacionalidad, ocupación, domicilio y documentos de identidad de los otorgantes y de sus cónyuges, la naturaleza del acto o contrato, el derecho o cosa a que se refiere, su valor si se lo anuncia, el monto de los impuestos pagados y derechos cobrados, anotándose fecha y número de los recibos correspondientes. Anota asimismo su apreciación sobre la capacidad de los otorgantes. El acta es firmada por el Juez, los otorgantes y dos testigos mayores de edad y vecinos del lugar. Las actas se extienden en estricto orden cronológico, una a continuación de otra sin dejar espacios libres. Asentada y firmada el acta, el Juez devuelve la escritura imperfecta a los interesados, dejando constancia del folio y libro así como de la fecha de inscripción en su registro. (...) Además, el Segundo Pleno del Tribunal Registral realizado el 20 y 30 de noviembre del 2002 ha establecido como precedente de observancia obligatoria que “Las escrituras imperfectas otorgadas con los requisitos de ley por los jueces de paz o paz letrado, constituyen documentos públicos por haber sido otorgadas por funcionarios públicos en ejercicios de sus atribuciones” Criterio adoptado en la Res. N° 056-2002-ORLL/TRN del 02-05-2002, publicada el 04-07-2002. [11] La validez de este documento está dada por la manifestación de voluntad de los contratantes plasmada en el mismo, acto que es fedateado por Abogado inscrito en el Indice de Profesionales de la Sección Especial de Predios Rurales. [12]
El Reglamento General de los Registros Públicos define a la
calificación de la siguiente manera: Artículo 31: La
calificación registral es la evaluación integral de los títulos en
cuyo mérito se solicita la inscripción, que realizan el registrador,
y en su caso, el Tribunal Registral, de manera autónoma, personal e
indelegable. No pueden ser objeto de consulta los títulos sujetos a calificación. [13] D.S. No 135-99-EF Código Tributario: Norma II Este Código rige las relaciones jurídicas originadas por los tributos. Para estos efectos, el término genérico tributo comprende: a) Impuesto: Es el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestación directa en favor del contribuyente por parte del Estado. b) Contribución: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales. c) Tasa: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por el Estado de un servicio público individualizado en el contribuyente. No es tasa el pago que se recibe por un servicio de origen contractual. Las Tasas, entre otras, pueden ser: 1. Arbitrios: son tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un servicio público. 2. Derechos: son tasas que se pagan por la prestación de un servicio administrativo público o el uso o aprovechamiento de bienes públicos. 3. Licencias: son tasas que gravan la obtención de autorizaciones específicas para la realización de actividades de provecho particular sujetas a control o fiscalización. (...) [14] Mediante D.S. N° 017-2003-JUS del 19-09-2003 se aprobaron las Tasas de los servicios de inscripción y publicidad en el Registro de Predios (Registro de la Propiedad Inmueble, Sección Especial de Predios Rurales y Registros Predial Urbano). [15] D. Leg. 776: Art. 6: Los impuestos municipales son, exclusivamente, los siguientes: a) Impuesto Predial; b) Impuesto de Alcabala; c) Impuesto al Patrimonio Automotriz; d) Impuesto a las Apuestas; e) Impuesto a los Juegos; f) Impuesto a los Espectáculos Públicos. [16]
GONZALES
LOLI, Jorge Luis. Aplicación de la Ley N° 27616 en la inscripción
de actos de transferencia de bienes registrables: privilegiando la
recaudación tributaria a la formalización de los actos de
transferencia. Diálogo con la Jurisprudencia. Año 8, N° 49, Octubre
del 2002. p.100 [17] ROULLON, Carolina. Tierras Urbanas y Peri – Urbanas. Banco Mundial: Proyecto de Derecho Propiedad Urbana, Lima – Perú. p.6 [18] Inicialmente el art. 25º de la Ley N° 27616 establecía que la tasa del impuesto de Alcabala era el 3% siendo de cargo exclusivo del comprador, sin admitir pacto en contrario, sin embargo posteriormente la Ley 27693 agrega un segundo párrafo al indicado artículo señalando que no está afecto al Impuesto de Alcabala el tramo comprendido entre las primeras 10 UIT del valor del inmueble. [19] Ponencia de Kevin Barthel en el “Taller Regional en la Aplicación de Nueva Tecnología para el Levantamiento Catastral y el Manejo de Datos Catastrales en América Latina” realizado en Cochabamba Bolivia del 10 al 12 de julio de 2003.
(*) Abogado. Registrador Público. E-mail: titorreslaw@yahoo.com
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