Revista Jurídica Cajamarca

 
 

 

“La autonomía de la Ciudad de Buenos Aires dio cabida a la creación de una justicia contenciosa administrativa y tributaria con un código procesal adjetivo local”

Martín Miguel Converset (*)

 


 

Sumario: I.- Introducción. II.- La reforma de 1994 de la Carta Magna. III.- La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. IV.- Un nuevo fuero local: El contencioso – administrativo y tributario de la Ciudad. V.- El Código Procesal Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y sus características más relevantes. VI.- Colofón.

 

I. Introducción.

En este trabajo trataré el tema de la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, la que fue consagrada por el artículo 129 de la Constitución Nacional de la República Argentina en la reforma del 1994. Así, se le confiere diferentes cualidades que a los municipios y que a las provincias.

Del precitado artículo surgen elementos constitutivos de la Ciudad de Buenos Aires, como ser las facultades propias de legislación y jurisdicción; también elegir a su propio Jefe de Gobierno por medio del pueblo.

En la Carta local, más allá de las remisiones que hace a la Constitución Nacional, encontramos derechos operativos que no menciona ni compromete a la referida constitución.

A su vez, la ley Cafiero garantiza los intereses del Estado Nacional en la Ciudad de Buenos Aires, otorgándole, entre otras, facultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contenciosa administrativa y tributaria locales.

De ahí que, en materia contenciosa administrativa y tributaria, explicaré –lo más claro y conciso posible- lo relativo a su código procesal local, con sus innovaciones y similitudes con el código de la justicia nacional ordinaria.  

II. La reforma de 1994 de la Carta Magna.

            La reforma constitucional de 1994, en su artículo 129 le ha dado autonomía a la Ciudad de Buenos Aires. Igualmente, ésta es remarcada por diferentes cláusulas concordantes en la extensión de la Constitución Nacional (confr. arts. 44, 45, 75 incs. 2 y 31, 99 inc. 20, 124 y 125 in fine). Pero lo que no se manifiesta con precisión es si esta autonomía es amplia o restringida. No obstante, esta clasificación surge por la vía indirecta de omisiones de la referida Carta Magna (confrs. arts. 5, 42, 75 incs. 2, 9, 12 y arts. 116, 124 y 128). Cabe puntualizar que no se le ha determinado un nombre al régimen institucional de la ciudad como municipio, ni como provincia ni estado, pero lo que sí es de destacar es que el precitado artículo 129, el que le otorga autonomía a la ciudad, lo encontramos dentro del título “Gobiernos de Provincia”. Y “le otorga a la Capital del Estado Federal facultades propias de jurisdicción y de legislación y el derecho a su población a elegir a su Jefe de Gobierno” (1)

El Dr. Carlos R. Sanz señala expresamente que: “Sin duda que la Ciudad ha sido anterior a la Confederación Argentina. No obstante esta Ciudad de la Santísima Trinidad, fundada desde los poblamientos de Asunción del Paraguay y Santa Fe, épocas de la cristiandad mestiza, devino Capital Federal del Estado confederado del Pacto de San José de Flores y de la sanción de la ley de federalización de 1880 (ley 1029).

“Se produce, de esta manera, una escisión entre la ciudad histórica y la ciudad institución. Si partimos de la primera visión, la capital de la Provincia de Buenos Aires habría sido entidad fundante, en virtud de su concurrencia al Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos y por ser signataria, la provincia, de los diversos “pactos pre-existentes”.

“No obstante, como Capital Federal del estado confederal jurídicamente, ya la ciudad en sí y no en cuanto capital de la provincia, es una creación federal y, por lo tanto, las normas constitucionales fundantes de la Constitución Nacional y de las leyes del Congreso Federal.

“Digo así, por cuanto se ha venido a configurar en el presente, una verdadera neuropatía institucional. Porque en lugar de haberse dictado el Estatuto o Constitución local desde los límites del derecho federal, los constituyentes locales partieron del supuesto de que la Capital Federal tenía un status de provincia y de provincia fundante de la Confederación (ver art. 1º, párrafo final, del Estatuto Orgánico, donde se habla del ejercicio del poder no conferido al Gobierno Federal y disposiciones concordantes). De allí que el régimen constitucional aprobado por la Convención local, ha excedido, en términos conceptuales, el marco del párrafo tercero del art. 129 de la Constitución Nacional”. (2)

En el mismo orden de ideas, la referida reforma provocó, en su precitado artículo 129, una profunda discusión. Algunos decían que la Ciudad de Buenos Aires es una media provincia o medio super municipio, la que le permitió formar su propio estatuto organizativo.

En este sentido, cabe destacar que García Lema -en las asambleas de Santa Fe y Paraná- manifestó que ello (dictar el estatuto organizativo) “significa que la ciudad de Buenos Aires no quedará regida por una constitución local, como lo establece para las provincias el artículo 5 de la constitución nacional.....”. (3)

 Por otro lado, Raúl Alfonsín (ex Presidente argentino) entendía que tendría que dictarse una constitución de la ciudad de Buenos Aires. Y, a todas luces se ha preferido en la asamblea estatuyente esta última opción. (4)

            III. La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

No hay que dejar de lado la remisión que hace la Constitución de la Ciudad a la declaración de derechos y garantías de la Constitución Nacional que la amplía notablemente (5). Contrariamente a lo manifestado precedentemente, señalo a continuación algunos derechos reconocidos en la Constitución local y que no comprometen a la Nación, como por ejemplo: la identidad, la igualdad, libertad de conciencia, salud, ambiente y hábitat, entre otros.

 En materia de justicia el artículo 106 de la Constitución de la Ciudad dispone: “corresponde al Poder Judicial de la Ciudad el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por esta Constitución, por los convenios que celebre la Ciudad, por los códigos de fondo y por las leyes y normas nacionales y locales, así como también organizar la mediación voluntaria conforme la ley que la reglamente. Ejerce esta competencia, sin perjuicio del juicio por jurados que la ley establezca”. Asimismo, el artículo 107 establece: “El Poder Judicial de la Ciudad lo integra el Tribunal Superior de Justicia, el Consejo de la Magistratura, los demás tribunales que la ley establezca y el ministerio público”.

IV. Un nuevo fuero local: El contencioso – administrativo y tributario de la Ciudad.

La llamada “ley Cafiero” (ley  nº 24.588) (6) establece la garantía de los intereses del Estado Nacional en la Ciudad de Buenos Aires, asegurando el pleno ejercicio de los poderes atribuidos a las autoridades del Gobierno de la Nación (confr. art. 1º de la precitada ley). Oportuno es resaltar el artículo 8º que establece, expresamente que, “la justicia nacional ordinaria de la ciudad de Buenos Aires mantendrá su actual jurisdicción y competencia continuando a cargo del Poder Judicial de la Nación. La ciudad de Buenos Aires tendrá facultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso – administrativo y tributaria locales”, del cual hoy día, se encuentran en pleno funcionamiento los juzgados Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (7) con un código procesal similar al Civil y Comercial de la Nación, pero con algunas innovaciones impuestas por las particularidades del proceso contencioso administrativo.

V. El Código Procesal Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y sus características más relevantes.

V.1 Aspectos generales.

Refiriéndonos específicamente al Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante, CCAyT) podemos decir que el referido código fue aprobado por la ley 189 del 13 de mayo de 1999 (8). Comprende trece títulos y cada uno está organizado en capítulos. Para empezar, el artículo primero considera autoridades administrativas de la Ciudad de Buenos Aires a la administración pública centralizada, desconcentrada y descentralizada, a los órganos legislativo y judicial de la Ciudad de Buenos Aires, en ejercicio de la función administrativa y a los entes públicos no estatales o privados en cuanto ejerzan potestades públicas otorgadas por las leyes de la Ciudad de Buenos Aires.

En consecuencia, vale puntualizar que el referido fuero es competente en todas aquellas causas, más allá de la materia, en que cualquiera de las precitadas autoridades administrativas sean parte. Es que el artículo segundo dispone que “son causas contencioso administrativas a los efectos de este Código todas aquellas en que una autoridad administrativa, legitimada para estar en juicio, sea parte, cualquiera sea su fundamento u origen, tanto en el ámbito del derecho público como del privado. La competencia contenciosa administrativa y tributaria es de orden público”.

De ahí que, cuando la autoridad administrativa sea parte estaremos frente a una causa administrativa, ya sea que la contienda recaiga en el marco del derecho público como del derecho privado. Y expresamente establece que la competencia administrativa y tributaria es de orden público (confr. art. 2º del CCAyT, in fine).

El artículo 3º del CCAyT se refiere a las condiciones de ejercicio de la acción contenciosa administrativa, o sea a las “condiciones de admisibilidad” que sigue los lineamientos generales de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (en adelante, LNPA), con innovaciones Así, en su quinto párrafo señala que las “impugnaciones de reglamentos o actos administrativos de alcance general por vía de actos de aplicación particular, no habilita la revisión de actos de aplicación anterior no impugnados administrativa o judicialmente”.

A mayor especificación, es menester señalar que no puede demandarse autónomamente la reparación de los daños y perjuicios ocasionados por actos administrativos que se reputen ilegítimos sin haberse impugnado, en tiempo y en forma, el acto que se pretende lesivo (ver art 4º del CCAyT). (9)

Respecto en agotar la instancia administrativa previa, el artículo 5º del Código local se aparta del criterio sustentado por la LNPA, disponiendo la innecesariedad del cuestionamiento previo ante la Administración cuando mediare una clara conducta de la referida autoridad administrativa que haga presumir la ineficacia cierta de acudir a dicha instancia, es decir, que el tribunal determinará si el reclamo administrativo previo resulta útil para que la Administración se pronuncie en tiempo y forma. Algunas posturas entienden que el reclamo, más allá de que existan razones para sustentar la afirmación de su necesariedad, no es necesario, ya que es la solución que mejor se condice con el ordenamiento jurídico actual vigente de la ciudad autónoma. (10) 

En cuanto al plazo de caducidad para interponer la acción judicial es de noventa (90) días, desde el día siguiente al de la notificación de la decisión que agota la instancia administrativa (art. 7º del CCAyT). Y, en cuanto al silencio de la Administración frente a pretenciones que requieran un pronunciamiento concreto de ella (art. 8º del citado código), la ley local repite literalmente la norma respectiva de la LNPA.

V.2 Resoluciones judiciales.

Refiriéndonos a las reglas procesales es dable destacar que en términos generales se encuentran asimiladas, como me he referido supra, a las del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación (en adelante, CPCCN). Sí, cabe poner de relieve el capítulo de las resoluciones judiciales en el que se implementa un artículo dedicado a las sentencias referidas a actos administrativos, que recepta que pueden anular total o parcialmente el acto impugnado, disponer el restablecimiento de la vigencia del acto o contrato cuya extinción motivó el ejercicio de la acción contenciosa administrativa o hacer lugar al pago de los daños y perjuicios, si han sido reclamados (art. 146 del CCAyT).

V.3 Recursos.

En cuanto a los recursos, la ley local dispone que la reposición procede contra providencias simples, causen o no gravamen irreparable, y contra las interlocutorias que no extingan el proceso y causen un perjuicio irreparable por la sentencia definitiva, a fin de que el tribunal que las ha dictado las revoque por contrario imperio, circunstancia que no se encuentra tipificada en el mismo sentido en el CPCCN.

V.4 Demandas contra las autoridades administrativas.

Resulta interesente analizar lo relativo a lo articulado sobre la demanda contra las autoridades administrativas y su contestación, así como las excepciones admisibles en sus características más generales. Así, quien intente interponer una demanda contra una autoridad administrativa tiene la carga de acompañar con su escrito inicial, además de ofrecer toda la prueba que quiera producir una vez abierta la causa a prueba si el juez lo estima pertinente, el ejemplar donde estuviere publicado el acto administrativo impugnado, testimonio o certificado expedido por autoridad competente, o en su caso, indicar la razón de la imposibilidad de su obtención y dónde se encuentra el expediente administrativo (ver art. 270 del CCAyT). 

En suma, si no se reúnen los requisitos para la presentación de la demanda el juez, previa intimación para que subsane las omisiones en la referida presentación, la desestima sin más trámite. Presentada la demanda en forma, el tribunal requerirá los expedientes administrativos al organismo respectivo de la Administración. Si la autoridad requerida no remite los expedientes, el tribunal podrá disponer el secuestro de los mismos, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas que correspondan al funcionario negligente (confr. art. 272 del citado código).

V.5 Sobre la habilitación de la instancia.

Posteriormente a lo comentado en el párrafo anterior, el tribunal, previa vista fiscal, se pronuncia sobre la habilitación de la instancia, verificando que se hayan dado cumplimiento a determinadas condiciones para que la demandada sea admisible.

La habilitación de la instancia comprende básicamente ... la comprobación del cumplimiento de dos recaudos, a saber: el agotamiento de la instancia administrativa y la interposición de la acción dentro del plazo de caducidad. (11)

Empero, como señala Carlos F. Balbín, “...los extremos que debe verificar el juez para tener por habilitada la instancia...(son): 1) Que el acto administrativo sea susceptible de impugnación, de acuerdo a lo establecido en el artículo 3º del CCAyT..., 2) Que el acto administrativo no se encuentre firme..., 3) Que no hubiese caducado la acción por haber sido interpuesta fuera del plazo legal... y 4) Que no se trate de la impugnación de un acto reiteratorio de otro consentido anteriormente”. (12)    

Declarada la habilitación de la instancia se corre traslado de la demanda a la autoridad administrativa por sesenta (60) días mediante cédula.

V.6 Excepciones previas.

Respecto a las excepciones previas, el CCAyT contempla que deben ser opuestas dentro de los quince (15) días de notificada la demanda y de ellas se dará un traslado de idéntico plazo para contestarlas (15 días), encontrando su fundamento en la igualdad entre las partes.

V.7 Prueba.

En materia de prueba, cabe destacar que el tribunal debe llamar a una audiencia preliminar (art. 288) para tratar de que las partes arriben a una autocomposición o logren una conciliación. Si así no fuere se abrirá la causa a prueba por cuarenta (40) días y el juez determinará las pruebas admisibles para la continuación del proceso.

La absolución de posiciones –es decir, la prueba confesional- no está prevista por las particularidades del proceso contencioso administrativo, ya que la confesión es una declaración contra sí mismo y no puede ser contra (la autoridad administrativa) el Estado. La confesión o absolución de posiciones se hace sobre hechos personales y  no del representado... (13)

V.8 Cumplimiento de sentencias condenatorias contra la Administración.

Arribando a la conclusión de un pleito, entramos a valorar,  ahora, la ejecución de sentencias contra una autoridad administrativa, la que tiene un plazo de sesenta (60) días para cumplir, si no se contempla otro término, desde  la notificación de la sentencia condenatoria (ver art. 395 del CCAyT).

V.9 Acciones especiales.

Asimismo, en otro orden de ideas, hay que dejar asentado que tiene un Título dedicado a las Acciones Especiales, como el “Juicio de Ejecución Fiscal”, “Desocupación de bienes del dominio privado del Estado” y “Revisión de cesantías o exoneraciones a empleados públicos”.

VI. Colofón.

La autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, otorgada por la reforma de 1994, ha marcado un avance en la consolidación institucional de la República Argentina.

Se detecta un cambio parcial de carácter jurídico–cultural, por las particularidades de un proceso contencioso administrativo. De ahí, es que el nuevo fuero local, entiende, más allá de la materia, en todas las causas en que el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sea sujeto del proceso, tanto como actor o como demandado.

 Cabe concluir que el CCAyT tiene, en su gran mayoría, las mismas disposiciones que el CPCCN. Se busca, así preservar una coexistencia armónica entre dos códigos procesales que rigen en un mismo territorio. De igual forma, se perciben diferencias en circunstancias particulares de la materia contenciosa administrativa, tal como –sucintamente- ha quedado explicado. 

 


 

NOTAS:

(1)    Competencia: “Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires: competencia originaria y exclusiva; inconstitucionalidad de la ordenanza fiscal; causa iniciada ante el Fuero Nacional en lo Civil; remisión de las actuaciones”, dictamen del Sr. Fiscal de la Excma. Cámara en lo Civil del 02 de agosto de 1999, ED, Nº 9897, 13 de diciembre de 1999, págs. 4 a 5.

(2)    Competencia: “Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires: competencia originaria y exclusiva; inconstitucionalidad de la ordenanza fiscal; causa iniciada ante el Fuero Nacional en lo Civil; remisión de las actuaciones”, dictamen del Sr. Fiscal de la Excma. Cámara en lo Civil del 02 de agosto de 1999, ED, Nº 9897, 13 de diciembre de 1999, págs. 4 a 5.

(3)    Convención Constituyente Nacional de 1994, “Diario de Sesiones”, versión provisoria, pág. 2221.

(4)    Convención Constituyente Nacional de 1994, “Diario de Sesiones”, versión provisoria, pág. 2733.

(5)    "La Constitución Estatuyente de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, María Angélica Gelli, LL, T. 1997-B, Sec. doctrina, págs. 1022/1036.

(6)    Sancionada: Noviembre 8 de 1995, Promulgada: Noviembre 27 de 1995, Publicada: B.O. Nº 28.282 del 30 de noviembre de 1995.

(7)    Desde el 2 de octubre de 2000 (Resolución 337 del Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires [EDLA, 2000-B-1003], del 26 de septiembre de 2000).

(8)    B.O.C.B.A. Nº 722, public. 28 de junio de 1999 [EDLA, 1999-B-835].

(9)    CN Cont. – Adm. Fed., en pleno, del 24 de abril de1986, ED, 118-391.

(10)   "El reclamo administrativo previo no es obligatorio en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, Fernando E. Juan Lima y Diego Llinás, ED, Nº 10.492, 29 de abril de 2002, págs. 4 a 6.

(11)   "Sobre la habilitación de la instancia en el proceso contencioso administrativo de la Ciudad de Buenos Aires”, Carlos F. Balbín, LL, Nº 145, 1º de agosto de 2001.

(12)       ”Sobre la habilitación de la instancia en el proceso contencioso administrativo de la Ciudad de Buenos Aires”, Carlos F. Balbín, LL, Nº 145, 1º de agosto de 2001.

(13)    ”Derecho Procesal Administrativo”, Manuel M. Diez, pág. 148.

 


(*)  Integrante del Poder Judicial Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Argentina).

 Profesor auxiliar de Derecho Procesal Civil y Comercial de la Nación (Argentina).

E-mail: mmconverset@hotmail.com

 


 

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