SUMARIO: I. INTRODUCCION II. REFERENTES HISTÓRICOS NACIONALES. III. CONTEXTO INTERNACIONAL DE REPRESENTACIÓN PARLAMENTARIA. VI. EFECTOS Y LIMITACIONES DEL BAJO NÚMERO DE REPRESENTANTES V. PROPUESTA DE REFORMA CONSTITUCIONAL.
I. INTRODUCCIÓN
El Congreso, como órgano constitucional, tiene una serie de funciones. Entre las principales podemos mencionar las siguientes: la representativa, la legislativa y la de control político.
Para Miguel Caminal, en opinión que compartimos, “La función representativa es la base de todas las demás. El Parlamento, que representa una sociedad que es plural en su estructura social, cultura, creencias, valores y opiniones políticas, tiene que cumplir una función de caja de resonancia y, si cabe, de receptor y canalizador de demandas, opiniones, peticiones e iniciativas políticas o legislativas de los ciudadanos y ciudadanas"[2].
No es extraño, por ello, que Pedro Planas considere que “... el Congreso tiene un rol esencial en la conservación de la gobernabilidad del sistema, sin descuidar por ello sus funciones de control y contrapeso del poder Ejecutivo. Le corresponde una labor de ‘imput’ respecto a las demandas sociales. Para favorecer la gobernabilidad, el Congreso, a través de su plural representación, necesita encarnar y canalizar las diversas voces y preocupaciones de la sociedad civil y de las regiones del territorio. Y eso se logra con una amplia y más cabal representación”[3].
Sin embargo, la población peruana percibe desde hace lustros que el Congreso es una institución desvinculada de los requerimientos de los peruanos. Esto, a pesar de la periódica renovación de sus integrantes, incluso producto de sendos procesos electorales sin mayores cuestionamientos como tales. La gestión individual de uno u otro parlamentario puede alcanzar algún respaldo y una alta aprobación en las encuestas, pero el Parlamento, como institución, tiene una valoración claramente negativa. Esto, sin duda, no es gratuito ni antojadizo.
La pregunta es, entonces, si esta recurrente crisis del Parlamento se debe a una “mala calidad” de sus integrantes (ignorantes, irresponsables, corruptos, otorongos o simplemente ‘comechados’), como se suele afirmar, o si hay factores de fondo que explican su deficiente desenvolvimiento y su escasa legitimidad.
La discusión sobre este punto tiene varios componentes que debe tenerse en cuenta para una necesaria reforma constitucional: el número de cámaras legislativas, el tamaño de cada una de ellas, la forma de elección de sus representantes y el número de parlamentarios.
Una visión general de la actuación parlamentaria indica que, para arribar a conclusiones provechosas, el debate sobre la bicameralidad no puede estar disociado de la preocupación por dotar al Congreso de una legitimidad más sólida, hecho vinculado a la conquista de una mejor representación, que ayude a cerrar la profunda brecha de identidad de la población con el parlamento. Dicho de otra manera: el principal logro debería ser que los peruanos sientan más “suya” esta institución.
El Perú ha tenido una larga tradición bicameral que fue dejada de lado al redactarse la Constitución de 1993, lo que ha significado que actualmente sólo contemos con un total de 120 representantes, hecho que nos convierte –como veremos- en uno de los Parlamentos con mayor sub-representación poblacional y política. Al respecto, Enrique Bernales señala con razón que “actualmente y por obra del autoritarismo del gobierno de Fujimori, la representación en el Perú es antidemocrática desde el punto de vista de la relación representante-ciudadanía”[4].
En ese sentido, nuestra actual Carta Política establece un Congreso unicameral y reduce drásticamente el número de congresistas, basándose en consideraciones y en perspectivas autoritarias.
De lo que se desprende que uno de los aspectos más importante de la reforma del Congreso es la necesaria —y abiertamente poco popular— ampliación del número de congresistas, si acaso se quiere garantizar una mejorar representación.
Para considerar adecuadamente el tema veamos las referencias histórico de los congresos nacionales, la casuística internacional comparada, los efectos y las limitaciones del bajo número de representantes, y la propuesta de reforma constitucional correspondiente.
II. REFERENTES HISTÓRICOS NACIONALES
Es importante revisar de manera breve la composición de los parlamentos nacionales.
Francisco Eguiguren manifiesta que “La Constitución de 1993 redujo drásticamente el número de congresistas a 120, cifra sorprendentemente inferior frente a los 138 representantes del lejano parlamento de 1919, a los 141 de los congresos de 1924 y 1929, a los 182 de 1939, 189 de 1945, 196 de 1950, 237 de 1956, 184 de 1963, y a los 240 parlamentarios de los congresos de 1980, 1985 y 1990 (60 senadores y 180 diputados)”[5].
En este sentido, Pedro Planas señala que “...con la configuración de un parlamento unicameral elegido por Distrito Único desde la elección del CCD, en noviembre de 1992, los problemas parlamentarios peruanos deben revisarse desde la propia configuración de su formato. La considerable reducción que efectúa la carta de 1993 del número de congresistas de 240 a 120 (la mitad exactamente), no solo iba a contracorriente del incremento poblacional y electoral habido en el Perú desde 1979 y del principio básico de la representación ciudadana, si no que atenta contra la natural tendencia de los parlamentos, que intentan adecuar el numero de sus representantes al incremento del electorado”[6].
En conclusión, de un Congreso que tenía 240 congresistas: 180 diputados y 60 senadores, antes de la interrupción democrática del 5 de abril de 1992, se pasó sin ningún argumento técnico e institucional a uno de la mitad de tamaño en la Constitución de 1993. Por lo que, a pesar del notorio incremento del volumen de la población electoral del país en los últimos años, que obligaría -cuando menos- a mantener un número de parlamentarios que garantice cierta representatividad y proporcionalidad con respecto al número de ciudadanos, se termino cercenando al Congreso y modificando substantivamente la representación parlamentaria.
III. CONTEXTO INTERNACIONAL DE REPRESENTACIÓN PARLAMENTARIA
Este punto de vista coincide con el reciente dictamen de la Comisión de Constitución del Congreso, que para fundamentar su punto de vista sobre la bicameralidad, compara la relación entre el número de habitantes y los representantes elegidos en el Perú, con aquéllos que corresponden a algunos países de América Latina y de otras partes del mundo, también unicamerales.
El cuadro 1, que tiene como fuente el mencionado dictamen, muestra que la proporcionalidad en el Perú entre representante y número de habitantes es claramente la más antidemocrática de todos los casos presentados como ejemplos.
Y es que sorprendentemente, a nivel internacional el tamaño del actual parlamento es sólo comparable con el de otros países pequeños como Gabón que tiene alrededor de 1,2 millones de habitantes; Israel con 5,5 millones, Senegal, poco más de 8 millones y Macedonia, 2,1 millones. Pero, sólo la población electoral peruana (12.5 millones) es superior a la población sumada de todos estos países.
De otro lado, el Perú cuenta con un parlamentario por cada 125 mil electores, lo que refleja una muy baja representación, si lo comparamos con algunos países de América Latina, por citar sólo algunos ejemplos: Bolivia tiene un parlamentario por cada 26,435, Paraguay por cada 31,000, Uruguay por cada 23,425, Ecuador por cada 65,911 o Chile por cada 62,970[7].
En definitiva, si bien no existe un número de electores por un número fijo de parlamentarios, es también cierto que no puede existir una desproporcionalidad tan grande como el caso peruano, en la medida que distorsiona el principio de representación política, base de la democracia representativa. Por lo tanto, la decisión de incrementar el número de parlamentarios es probablemente impopular, pero resueltamente responsable.
VI. EFECTOS Y LIMITACIONES DEL BAJO NÚMERO DE REPRESENTANTES
La idea que sustenta la tesis de la proporcionalidad entre el número de congresistas y la población de un país es muy sencilla: la amplitud del territorio y de la población induce a que los congresos constituyentes, busquen una representación que refleje mejor el número de habitantes y la diversidad territorial de un país.
Sin embargo, Pedro Planas advierte que “Ha podido apreciarse, en los últimos tiempos que al abordarse un asunto tan serio como el nivel de representación de un parlamento, se suelen lanzar números en forma arbitraria, sin ninguna proporción y sin ningún criterio de representatividad, con la intención simplemente de ‘reducir costos’. Quizás, detrás de estas propuestas exista una deliberada intención de reducir aun más el grado de representatividad. Y es que no parece casual esta obsesión por reducir representantes”[8].
Lamentablemente el Congreso Constituyente Democrático (CCD)[9], autor de la Carta de 1993, acogiendo dicha tesis, introdujo en el nuevo texto constitucional un Congreso unicameral con solo 120 Representantes, 2/3 de la anterior Cámara de Diputados de la Constitución de 1979.
En la actualidad al tener 120 parlamentarios, el número de representantes que corresponde a cada departamento es el siguiente: 35 a Lima; 7 a La Libertad; 6 a Piura; 5 a Ancash, Arequipa, Cajamarca, Cuzco, Junín, Lambayeque y Puno; 4 en Callao e Ica; 3 a Ayacucho, Loreto y San Martín; 2 a Amazonas, Apurímac, Huancavelica, Moquegua, Pasco, Tacna, Tumbes y Ucayali; y 1 a Madre de Dios.
Al respecto, Francisco Eguiguren señala que “... cuando se establecen circunscripciones a las que corresponde elegir un número pequeño de escaños parlamentarios, se ve severamente afectada la proporcionalidad de la representación política. Y es que, por efecto de la ‘cifra repartidora’, sólo una o dos fuerzas políticas alcanzarán representación parlamentaria en muchas circunscripciones, sin importar la votación obtenida por cada una de las restantes organizaciones ni su significación de conjunto dentro del respectivo departamento. En algunos casos, ello puede determinar que el sistema de representación proporcional vigente en el país, se distorsione tornándose en una suerte de sistema ‘mayoritario’, privilegiando excesivamente a las mayorías relativas en desmedro de las minorías”[10].
En ese orden de ideas, un mayor número de congresistas facilita una mejor representación de las minorías. En cambio, al reducirse el número de representantes, los porcentajes inferiores y los decimales de votación, quedan sin obtener escaños en el Congreso, cosa que no sucedería si la “torta” a distribuir fuese mayor.
Cabe señalar, que es probable que sólo en Lima, por el alto número de representantes a elegir, el sistema de representación proporcional tiene adecuada expresión, en la medida que permite que algunas organizaciones más "pequeñas" o minoritarias logren colocar algún o algunos congresistas. Sin embargo, es legitimo poner en tela de juicio la racionalidad de seguir considerando a Lima como una sola circunscripción electoral, dado el gran volumen de población que alberga y la heterogeneidad (y disparidad) existente no sólo, entre los distintos distritos del área metropolitana, sino respecto de éstos y las provincias del departamento[11]. Es evidente que la población de amplias áreas de del departamento de Lima, se encuentra reducida sus posibilidades de ver reflejada su votación en la representación parlamentaria.
De otro lado, se viene perjudicado el cumplimiento de los objetivos perseguidos con la introducción de las cuotas o porcentaje de participación de candidatas femeninas en las listas parlamentarias, pues el reducido número de representantes a elegir por circunscripción ha impedido que en todos los casos se respete este porcentaje y, menos aún, que pueda haberse incrementado.
En conclusión, “una mayor representación facilita el acceso de las minorías, fortalece los escenarios y mecanismos de dialogo con otros sectores y robustece el pluralismo político como ente institucional capaz de recoger las mas diversas voces que emanan de la sociedad”[12].
V. PROPUESTA DE REFORMA CONSTITUCIONAL
La Carta vigente mantiene la tradicional rigidez constitucional[13], consistente en establecer un mecanismo agravado de procedimiento de reforma, en contraposición del procedimiento ordinario de formación de las leyes.
De otro lado, el actual Congreso está fraccionado en grupos por lo que es muy difícil llevar a cabo una labor de coordinación entre bancadas para lograr una reforma constitucional que establezca un número fijo de parlamentarios.
Todo ello dificulta que se pueda reformar la Constitución a fin de incrementar el numero congresistas, a pesar que todos los países democráticos los parlamentos han crecido en número, conforme su población crecía.
Para verificar esa relación entre población y representación veamos algunos casos. En Francia, su Cámara baja (Asamblea Nacional) se compuso hasta 1986 de 490 Diputados. El año 2001, aumento a 577 Diputados (y a 319 Senadores), marco con el cual se realizo la elección parlamentaria de 1986. La Cámara de los Comunes de Reino Unido tenía 615 miembros y paso a 659, numero que rigió en la elección de 1997. En América latina, Brasil subió de 479 a 503 Diputados y México a 500 Diputados. En cuanto al Senado Mexicano, la reforma de 1993 elevo su representación de tres Senadores por Estado a cuatro, lo que suma 128 Senadores. La reforma argentina de 1994 elevo su representación en el Senado de dos a tres miembros por provincia y otros tres por la ciudad de Buenos aires, aumentando la representación total de 48 a 72 Senadores. Y Ecuador, en su Constitución de 1998, elevó la representación de su Congreso unicameral de 77 a 121 Diputados.
En conclusión, teniendo en cuenta que muchos países regulan el número de representantes por ley[14], somos de la opinión que constituye una exigencia democrática, que el número de representación parlamentaria se establezca en una norma de rango legal y no en la Constitución, en proporción al incremento de la población del país, en la medida que el numero de representantes en el Congreso debe modificarse periódicamente y que la actual rigidez constitucional de nuestra Carta Magna lo dificulta.
NOTAS:
[2] CAMINAL BADÍA, Miguel. Manual de Ciencia Política. Editorial Tecnos, España, 1996, pp. 389–393.
[3] PLANAS SILVA, Pedro. Parlamento y gobernabilidad democrática en América Latina. Fondo Editorial del Congreso del Perú, Lima, 2001, t III, p. 345.
[4] BERNALES Enrique, BOREA Alberto, DE BELAUNDE Javier, Varios. “Reforma del Estado, Reforma de la Constitución”. CAJ, Lima, Set., 2005, p. 84.
[5] EGUIGUREN PRAELI, Francisco. Estudios Constitucionales. Ara Editores, Lima, 2002, p. 524.
[6] PLANAS SILVA, Pedro. El Fujimorato. Estudio Político-Constitucional. Lima, 1999, p. 93.
[7] Cf. ALCÁNTARA SAEZ, Manuel: “Elecciones, electores y partidos en América Latina en la década de 1990”, en América Latina Hoy No.13. Madrid: Sepla/Instituto de Estudios de Iberoamérica y Portugal, mayo 1996, p 8.
[8] PLANAS SILVA, Pedro. El Fujimorato. Estudio Político-Constitucional, p. 94.
[9] Con la intención de legitimar al gobierno golpista y fruto de la presión internacional, especialmente de la Organización de Estados Americanos, mediante la Ley Nº 25557 del 17 de junio de 1992, se convoco a elecciones para un Congreso Constituyente unicameral al que se denomino Democrático (CCD) encargado de elaborar una Constitución, legislar y fiscalizar.
[10] EGUIGUREN PRAELI, Francisco. op. cit., p. 526.
[11] Hay que resolver urgentemente la incongruencia ominosa entre la existencia de un gobierno regional sin representación política en el Congreso de la República. Las nueve provincias que rodean a Lima capital tienen derecho a una auténtica y legítima representación política que no solo sea depositaria de la voluntad del pueblo regional sino que ejerza plenamente las atribuciones legislativas, fiscalizadoras y de intermediación política, que las normas constitucionales le otorgan.
[12] PLANAS, Pedro. Parlamento y gobernabilidad democrática en América Latina, t III, p. 348.
[13] La Constitución de 1993 en su artículo 206º, establece para el procedimiento de Reforma Constitucional:"Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum. Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas. La ley de reforma constitucional no puede ser observada por el Presidente de la República. La iniciativa de reforma constitucional corresponde al Presidente de la República, con aprobación del Consejo de Ministros; a los congresistas; y a un número de ciudadanos equivalente al cero punto tres por ciento (0.3%) de la población electoral, con firmas comprobadas por la autoridad electoral".
[14] Por ejemplo, La Constitución Brasilera (1988) dispone en su artículo 45º que el número de Diputados se establece “por ley complementaria, proporcionalmente a la población, procediendo a los ajustes necesarios en el año anterior a las elecciones”.
* Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, con Maestría en Ciencias Políticas por la Universidad Ricardo Palma. Es Catedrático de Derecho Político en la Universidad José Carlos Mariátegui.
E-mail: luis.sanchez.vargas@gmail.com