Derecho & Cambio Social

INTRODUCCIÓN

Los hoy denominados proceso de hábeas data y proceso de cumplimiento,  constituyen temas que dentro del Derecho Procesal Constitucional tienen regulación más reciente. Así, dentro de nuestro ordenamiento jurídico constitucional recién fueron incorporados con la Constitución Política de 1993[1].

El hábeas data, que en particular resguarda el derecho a la protección de datos personales[2]; y el proceso de cumplimiento orientado a la  protección de la legalidad de la normas y de los actos administrativos, han venido siendo pasibles de frecuentes cuestionamientos, sobre todo en torno a la pertinencia de mantener su presencia en los ordenamientos jurídicos como procesos constitucionales autónomos.

Al respecto, podemos advertir que en la doctrina se han generado corrientes, que con razonamientos contrapuestos se han pronunciado sobre la autonomía  constitucional de ambos procesos.

Así, la corriente negativa^[3], con respecto al hábeas data, justifica su razonamiento en el sentido que este nuevo instrumento procesal no vendría a ser otra cosa que un amparo especializado, por cuanto sus instituciones cumplen funciones similares a las de este proceso constitucional y los derechos protegidos guardan relación con los que garantiza el amparo al ser de distinta naturaleza a los de la libertad personal que son resguardados por el habeas corpus; en consecuencia se pronuncian por su no reconocimiento constitucional como vía procesal específica de protección de derechos; y por su erradicación, en aquellos ordenamientos que lo consagran con autonomía constitucional, sosteniendo que el proceso de amparo sería el idóneo para resguardar los derechos que le confiere tutela, bastando para ello una suficiente y adecuada reglamentación.

Contrario sensu, la corriente positiva, en contraposición a la negativa, defiende la pertinencia del hábeas data en las finalidades específicas que le corresponden a este proceso, tomando como referencia los particulares rasgos de la autodeterminación informativa y la necesidad de proteger derechos fundamentales ante los nuevos riesgos de vulneración en la vida contemporánea, consecuencia sobre todo del avance científico e informático y posicionamiento del “poder informático”^[4].

En lo referente al proceso de cumplimiento, los cuestionamientos han sido mayores, por cuanto se ha dicho que no tiene especificado como objetivo ninguna de las finalidades propias de los procesos constitucionales, v.gr. garantizar la primacía de la Constitución o la vigencia efectiva de los derechos constitucionales.

De esta opinión han sido los autores del anteproyecto del C. P.Co.[5]  sosteniendo que la denominada acción de cumplimiento no es un proceso constitucional en  sentido estricto, toda vez que no cautela derechos fundamentales o valores constitucionales, por lo que debería eliminarse.

Contrario a ello, la posición inversa, fundamenta la autonomía de este proceso en que la eficacia del cumplimiento de la constitucionalidad de los actos legislativos y la legalidad de los actos administrativos, que son objeto de este proceso, viene  a ser un derecho constitucional de los ciudadanos.[6]

Al respecto, nosotros no compartimos tal razonamiento, por cuanto consideramos que la eficacia del cumplimiento de tales normas o actos administrativos, además de ser una obligación que debe asumir mutuo propio el Estado, constituye más que un derecho, una garantía de la vigencia efectiva de las normas dentro del ordenamiento jurídico. Pese a ello, por estar presente en el texto constitucional, y mientras esté vigente, se le seguirá considerando como una garantía constitucional, y dentro del C.P.Co. como un proceso autónomo con regulación propia.

Sin embargo, en lo que respecta al hábeas data, nuestra posición se orienta a compartir el criterio adoptado por quienes asumen la autonomía del hábeas data, precisando que no sería conveniente incluir a los derechos tutelados por el hábeas data dentro del ámbito de protección del amparo, por cuanto si esto es así, se estaría desnaturalizando el fundamento de tutela de cada uno de los derechos. Así, mientras que por ejemplo lo que justifica la existencia del proceso de hábeas corpus es la libertad personal y lo hace un proceso independiente del amparo; al hábeas data lo diferencia el medio de afectación a los derechos, que se da a partir de la existencia de una base o registro de datos; es decir, su diferencia con el amparo radica en el origen de afectación de derechos. De este modo, serán derechos protegidos por el proceso de amparo todos aquellos diferentes a los de la libertad personal; y serán tutelados por el hábeas data, todos aquellos, que inclusive siendo derechos susceptibles de protección por el amparo, tengan como origen de afectación una base de datos o registro informático; he aquí la diferencia y la justificación de mantener a ambos procesos independientes uno del otro.

Realizadas estas preliminares consideraciones, y precisando que en nuestro ordenamiento nacional se ha recogido desde un inicio la aceptación de la incorporación del hábeas data y del proceso de cumplimiento como procesos constitucionales con presencia autónoma; ahora pasemos a vislumbrar algunos alcances de estos procesos, no tanto desde una perspectiva conceptualizadora o meramente descriptiva, sino más bien desde el punto de vista de su importancia, de su eficacia, y de algunos de los problemas que conlleva la regulación de las instituciones implícitas en ella; todo ello enfocado dentro de la lógica que plantea el Código Procesal Constitucional recientemente entrado en vigencia.

CAPÍTULO I

EL PROCESO DE HÁBEAS DATA

Trascendencia del Hábeas Data a partir de los derechos constitucionales que tutela.

Conforme lo establece el Art. 200° inciso 3) de la Constitución Política de 1993, el proceso de hábeas data “procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los derechos a que se refiere el artículo 2° incisos 5 y 6 de la Constitución”.

Aunque cabe recordar que en el texto original de la citada Constitución, también  se establecía que entre los derechos susceptibles de protección, figuraban los reconocidos en el inciso 7), del referido Artículo 2°; sin embrago, bien pronto y como es de conocimiento general, se efectuaría una modificación por conducto de la Ley N° 26470 del 12 de Junio de 1995 (dicho sea de paso, la primera reforma constitucional), la misma que terminaría por excluir del ámbito de protección del hábeas data los derechos al honor, buena reputación, intimidad personal y familiar y el derecho de rectificación, los mismos que ahora forman parte de la enumeración de derechos que tutela el amparo; por lo que a la fecha el hábeas data, al menos en nuestro ordenamiento nacional y en perspectiva compartida en la mayor parte de los países latinoamericanos^[7], se encuentra orientado a la protección de los derechos reconocidos en los incisos constitucionales anteriormente mencionados y que son concretamente, los relativos al derecho de acceso a la información y al derecho a la autodeterminación informativa.

Lo dicho quiere significar que desde su modificación en la Constitución de 1993, y lo que ahora desarrolla de mejor manera el artículo 61° del Código Procesal Constitucional (al que luego nos referiremos) quedan superadas, las deficiencias de concepción en torno de dicho proceso, sobre todo en lo que respecta a la autodeterminación informativa; siendo indiscutible que sólo son dos derechos (los ya mencionados) los que conforman  el ámbito de protección tutelado por el hábeas data.

Desde la perspectiva descrita procede delimitar el contenido elemental de ambos derechos y la importancia que le es consustancial a fin de comprender de mejor manera la trascendencia y justificación en la existencia de un proceso constitucional como el hábeas data.

El derecho de acceso a la información, en primer término, puede ser entendido como aquella facultad que tiene toda persona de conocer la información considerada disponible, dentro del contexto de lo que se entiende por información pública y fuera de las excepciones razonablemente establecidas (intimidad personal, seguridad nacional, materias sometidas a reserva legal). Su trascendencia radica en que la persona puede tener acceso a toda información que se encuentra en cualquier entidad estatal^[8] y de este modo intervenir en los asuntos públicos, formarse una opinión y participación informada en la actividad estatal, fiscalizar la gestión pública e incluso participar en la toma de decisiones, eliminando de alguna forma, los elementos generadores de corrupción a la par que fomentando el conocimiento en el adecuado manejo de los recursos públicos y la transparencia de la gestión pública.

El derecho a la autodeterminación informativa^[9] se traduce, por otra parte, en aquella facultad que tiene toda persona para poder preservar y disponer de todo dato directamente concerniente a ella, en resguardo de sus demás derechos constitucionales. Su importancia en lo esencial, reside en que a través del mismo no sólo se garantiza que todo individuo sea capaz de controlar el tipo de datos que sobre él se hayan registrados, sino que se impide que bajo determinadas circunstancias no se vean  afectados otros derechos constitucionales.

Advertida esta preliminar constatación, cabría preguntarse ¿si acaso no es necesario la implementación de un mecanismo eficaz que garantice el normal desarrollo del derecho ante una posible violación o agravio del mismo frente a la posibilidad que la administración pública, pretenda reservarse la información de la que dispone como propiedad suya? o ¿si acaso, frente al llamado “poder informático” surgido como resultado de la constante evolución tecnológica e informática en la vida contemporánea, y en virtud del cual se tiene la capacidad de influir en decisiones políticas, económicas, etc. mediante el manejo de información almacenada en registros o bancos de datos, no se hace necesario implementar instrumentos que eviten la lesión de derechos fundamentales tan importantes como la intimidad, el honor o la dignidad de las personas?.

Pues una conclusión de pronto preliminar, es indudablemente la de ratificar la necesidad de contar con un mecanismo que efectivamente garantice éstos derechos. Consideramos, en otras palabras, que a través de la implementación de un proceso como el  hábeas data  no sólo se puede colocar un freno a las posibilidades de agravio o a los eventuales excesos, sino contribuir decididamente al robustecimiento de libertades como las aquí señaladas. Y así lo ha entendido el legislador en la mayoría de los ordenamientos que buscan proteger derechos fundamentales, por eso desde sus inicios en el modelo norteamericano con el Freedom of Information Act de 1966 y la Privacy Act de 1974, pasando por el modelo europeo y llegando al modelo latinoamericano, el hábeas data ha ido buscando su propio espacio y posicionándose con carácter autónomo en muchas legislaciones, entre ellas, la peruana, muy a pesar de que dicha autonomía haya sido muchas veces criticada y haya encontrado detractores, como ya lo hemos advertido.

Tipología del Hábeas Data. Viabilidad de su Reforzamiento como Proceso Autónomo.

Una muestra de lo que se ha venido sosteniendo sobre la necesidad de mantener la presencia del hábeas data como un proceso constitucional autónomo, se tiene en la diversidad de estudios y publicaciones que se han dedicado a este singular proceso, como es el caso del distinguido jurista argentino Néstor Pedro Sagües, quien incluso nos proporciona una interesante tipología de modalidades o variantes^[10], estructuradas a partir de los objetivos específicos de este proceso.

Justamente, tomando como referente la clasificación doctrinal mencionada y sobre la base de los alcances que incorpora nuestro Código Procesal Constitucional; pasamos a detallar los posibles tipos de hábeas data que se podrían estructurar a partir de ello, a efectos de que la jurisprudencia peruana, tras la entrada en vigencia de dicho instrumento normativo, podría recoger un abanico de opciones como ya ocurrió en otro momento, con la clasificación que se dio al hábeas corpus por parte del Tribunal Constitucional^[11] y que ha sido posteriormente corroborada a través de múltiples sentencias.

En tal sentido podría hablarse en primer término del Hábeas Data Informativo, que sería aquella variante que tendría por objeto proporcionar la información requerida por el demandante y que en un inicio le fuera denegada; es decir, serviría para la finalidad del inciso 1) del artículo 61° del Código Procesal Constitucional.  De acuerdo con el mismo Sagües, este tipo de hábeas data presentaría los siguientes subtipos: exhibitorio, previsto para conocer qué se registró; finalista, destinado a determinar para qué y para quién se realizó el registro; y autorial, para averiguar quién obtuvo los datos incluidos en el registro.

El Hábeas Data Aditivo, por su parte, sería aquella variante, que buscaría agregar más datos a aquellos que ya figuran en el registro. Esta adición podría consistir en una actualización del dato (subtipo actualizador) o en una inclusión o incorporación de alguno que no fue registrado (subtipo inclusivo). En este caso, el hábeas data serviría para proteger dos de los aspectos de la autodeterminación informativa (actualización e inclusión de datos), y que en nuestro ordenamiento jurídico están previstos en el inciso 2) del acotado artículo 61° del Código.

El Hábeas Data Rectificador o Correctivo, estaría encaminado a proteger otro de los aspectos de la autodeterminación informativa, a saber, la rectificación o corrección de datos inexactos, falsos o erróneos que se registran sobre la persona, y que por su propia naturaleza podrían vulnerar otros derechos constitucionales.

Por otro lado, el Hábeas Data Reservador, tendría por finalidad asegurar que un dato sensible^[12] o privado que involucre otros derechos constitucionales, no sea proporcionado a cualquier persona, sino únicamente a quienes estén legalmente autorizados para ello. Como se observa, lo que se estaría protegiendo con este tipo de hábeas data sería la confidencialidad de ciertas informaciones.^[13]

Por último, el Hábeas Data Exclutorio o Cancelatorio estaría destinado para la eliminación o exclusión de aquellos datos que razonablemente hablando, no debieran estar registrados, por constituir de alguna forma afectaciones a la vigencia y eficacia de otros derechos constitucionales.

Aciertos del Código Procesal Constitucional en la regulación del hábeas data. Diferencias con la Ley N° 26301.

Si bien en nuestro medio, el hábeas data resulta siendo un mecanismo procesal relativamente nuevo al haber sido recién incorporado con la Constitución de 1993; la primera regulación otorgada sobre tal proceso y que la encontramos en la Ley N° 26301, resultó bastante precaria, poniendo bien pronto de manifiesto, sus notorias  insuficiencias y evidentes limitaciones en comparación con modelos semejantes a nivel del derecho comparado.

El Código Procesal Constitucional procura llenar el vacío, desarrollando y sistematizando de mejor manera este proceso, sobre todo en lo que respecta a los contenidos de los derechos que protege, proyectándose de esta forma como un instrumento de protección integral de los derechos que resguarda.

En este sentido, una primera mejora que incorpora el Código con respecto a este proceso, es la de desarrollar de mejor manera el inciso 6) del artículo segundo de la Constitución, habida cuenta que si se hiciera una interpretación literal del mismo precepto, pareciera que por autodeterminación informativa pudiera sólo entenderse la posibilidad de que el titular del derecho se oponga a que los servicios informáticos, computarizados o no, públicos o privados, suministren informaciones que afecten su intimidad personal y familiar, no considerándose en cambio los de actualizar, rectificar, suprimir o incluir datos.

 Justamente para evitar confusiones e integrar el derecho referido, el Tribunal Constitucional ya se había anticipado en similar derrotero mediante su sentencia recaída en el Exp. N° 666-1996-HD/TC. En dicho pronunciamiento  ha precisado los alcances de esta norma, extendiendo el derecho referido hacia los aspectos a los que hoy precisamente se refiere el inciso 2) del artículo 61° del Código Procesal Constitucional, vale decir a los de conocer, actualizar, incluir, y suprimir o rectificar la información o datos referidos a la persona, así como suprimir o impedir que se suministren datos o informaciones de carácter sensible o privado que afecten derechos constitucionales.

Cabe además resaltar, que este dispositivo del Código ya no sólo se refiere a que esos datos puedan afectar la intimidad personal o familiar únicamente, sino que va mucho más allá, y establece que la persona puede acudir a dicho proceso cuando esos datos afecten “derechos constitucionales”. Como se observa, el ámbito de protección resulta más amplio, y esto nos parece valedero, por cuanto con un dato inexacto que se haya registrado sobre una persona, no solo se podría vulnerar su intimidad personal y familiar, sino que también podría contravenirse su derecho al honor, a la imagen, a la no discriminación o en fin, a la igualdad, entre muchos otros.

Otro aspecto sobre el que habría que puntualizar elementos meritorios en el nuevo modelo procesal tiene que ver con los llamados requisitos de procedibilidad. En efecto, a diferencia de la actual legislación (Ley N° 26301) el Código elimina la indebidamente denominada “vía previa” según la cual se exigía que para interponer la demanda de hábeas data, la persona que reclamaba el derecho, previamente debía haber cursado carta notarial con una antelación no menor a 15 días. Ahora, el Código, ya no habla de “vía previa”, sino de “requisito especial de la demanda” (artículo 62°); por otra parte ya no se exige el requerimiento por conducto notarial, sino que únicamente se establece la necesidad de contar con un “documento de fecha cierta” que acredite el reclamo del derecho; por ejemplo, el haber solicitado a una entidad pública determinada información.

Se precisa además, que “…excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito cuando su exigencia genere el inminente peligro de sufrir daño irreparable…” caso en el cual el demandante deberá acreditarlo; lo que evidentemente también nos parece positivo, habida cuenta que muchas veces por la urgencia de amparar el derecho no se nos hace posible cumplir con requisitos como éstos, ya que cabe la posibilidad de que ante la reclamación formulada y la tramitación de requisitos preliminares, pueda tornarse ineficaz lo solicitado o generarse irreparabilidad en el derecho invocado. Por otro lado, dice además el Código, que a parte del requisito del documento de fecha cierta “no será necesario agotar la vía administrativa que pudiera existir”, lo que no hace sino ratificar el temperamento por eliminar el ya conocido argumento del reclamo administrativo preliminar.  

Como se observa, la lógica del Código es pues la de facilitar y fomentar el acceso a la justicia en los casos en se vulnere el derecho de acceso a la información o a la autodeterminación informativa, haciendo del hábeas data un proceso eficaz e idóneo para  los fines con los que fue establecido.

Resulta importante puntualizar, dentro de la lógica planteada por el artículo 62° del Código, que de alguna forma se le estaría dando mayor relevancia al derecho de autodeterminación informativa que al derecho de acceso a la información. Esto último, en tanto se dispone que para la procedencia del hábeas data, una vez que el demandante haya reclamado por documento de fecha cierta el respeto de sus derechos, el demandado “… no haya contestado dentro de los 10 días útiles siguientes a la presentación de la solicitud tratándose del derecho reconocido por el artículo 2 inciso 5) de la Constitución, o dentro de los 2 días si se trata del derecho reconocido por el  artículo 2° inciso 6) de la Constitución”. Como se advierte, el plazo de falta de contestación por parte del demandado ante el reclamo del derecho a la autodeterminación informativa, a fin de que proceda el hábeas data, es menor en 8 días que para el de acceso a la información. Y esto responde naturalmente a que cuando se vulnera alguno de los aspectos de la autodeterminación informativa, colateralmente se pone en juego otros derechos fundamentales de la persona como la intimidad por ejemplo, en cuyo caso la demora de la contestación de la solicitud en un plazo mayor, podría convertir en irreparable el derecho. Por consiguiente, consideramos que éste también representa un acierto por parte del Código.

Otro aspecto que trae como novedad el Código con respecto a la Ley N° 26301, es el referido al patrocinio facultativo del Abogado. En efecto, la ya derogada legislación sobre la materia, exigía como requisito formal de la demanda el necesario patrocinio del Abogado, lo cual generaba muchas veces que el quejoso considerara como obstáculo dicha imposición a los efectos de interponer su demanda correspondiente. El Código elimina en definitiva este requisito y dispone en su artículo 65° el patrocinio de abogado con carácter facultativo.

Como se advierte, los cambios mencionados pretenden eliminar las barreras que pudieran existir para acudir al hábeas data en aquellos casos que se estime pertinente, y antes bien, hacer atractivo el proceso en procura del resguardo de derechos constitucionales comprometidos.

Algunas consideraciones sobre las deficiencias advertidas en la regulación del hábeas data en el Código Procesal Constitucional.

El Código no sólo ha reflejado virtudes o beneficios en la regulación del proceso de hábeas data, que dicho sea de paso seguramente van a contribuir a su mejor sistematización; sino que también ha dejado abiertas algunas interrogantes en torno de específicas deficiencias u omisiones, que aunque desde luego, son en menor proporción que las ventajas, de todos modos vale la pena precisarlas.

En primer lugar, el Código Procesal Constitucional, no contiene reglas de competencia específica respecto de este proceso, por lo que ha estarse a lo dispuesto en la primera parte de su artículo 65°.^[14]

En efecto, en el citado dispositivo, el Código establece que el procedimiento de hábeas data será el mismo que el previsto para el proceso de amparo, salvo la ya citada  eximencia en el patrocinio de abogado. Dentro de dicho marco, habrá entonces que recurrir a lo dispuesto por los artículos 12° y 51° del Código, conforme a los cuales, son competentes para conocer de este proceso los jueces civiles de turno del lugar donde se afectó el derecho, o donde tiene su domicilio el afectado o donde domicilia el autor de la infracción, a elección del demandante.

Establecer las reglas de competencia en un proceso resulta a nuestro modo de ver de vital importancia, porque sólo así sabremos dónde y ante quién acudir para reclamar un determinado derecho. Si no se tiene definida la competencia de alguna forma se vería enervada la protección del derecho que se pretende reclamar. Un ejemplo de esto, se dio precisamente, cuando el hábeas data aún carecía de regulación en la Ley N° 26301.

Aún se recuerda el primer proceso de hábeas data promovido en nuestro medio aproximadamente hacia el año 1994. Su propulsor, un distinguido abogado, había acudido al Poder Judicial con el objeto de que el Canal 4 rectificase la información difundida en uno de sus programas noticieros (“La Revista Dominical” que conducía el periodista Nicolás Lúcar) donde se le presentaba como asesor de un conocido personaje por entonces cuestionado judicialmente, involucrándosele en la compra de los llamados “bonos alemanes” en perjuicio de los ahorristas de CLAE. Por entonces y ante la incertidumbre legal se optó por presentar la demanda ante el Juez Penal, bajo la consideración que lo más idóneo era asimilar la figura del hábeas data a la del hábeas corpus. Sin embargo, el Juzgado Penal al cual se acudió declaró inadmisible la demanda por considerar que la vía idónea para resolver esta controversia era el Amparo, puesto que estos derechos antes eran protegidos por dicho proceso. Recurrida dicha resolución ante las instancias judiciales pertinentes, la Corte Suprema decidió remitir la demanda al Juez especializado en lo Civil de Lima para que continúe con la tramitación del proceso, quien finalmente consideró que mientras no existan las reglas procesales para este proceso, correspondía al Amparo la tutela de los derechos invocados.

Si bien, ahora ya se ha precisado la vía y la competencia orgánica que corresponde a la tramitación de este proceso, no se le ha dado al hábeas data, ni tampoco al proceso de cumplimiento, una regla de competencia específica, lo que como ya se anticipo,  hace que su procedimiento supletorio sea del amparo. Ello de alguna forma proporciona argumentos a favor de quienes cuestionan la autonomía de este proceso y correlativamente postulan  su supresión.

Por otro lado y a pesar de que ya ha sido advertido en otras legislaciones (como la argentina por ejemplo) el riesgo en un eventual uso del hábeas data como mecanismo para vulnerar el secreto profesional (el que por ejemplo guardan los abogados o los médicos) no ha sido previsto ni contemplado nada sobre el particular por parte de nuestro Código  Procesal Constitucional, así como tampoco se ha previsto  lo relativo al secreto de las fuentes de información periodística^[15].

Consideramos que al respecto el Código debió prever normas especiales a fin de evitar tales supuestos, por ejemplo contemplando como causales de improcedencia en la interposición de la demanda, el uso del hábeas data como medio para revelar el secreto profesional o las fuentes de información periodística o cualquier otra investigación, que por su propia naturaleza haya sido fruto de la confianza depositada en un profesional o del esfuerzo en buscar nuevas verdades.

Sin embargo, al respecto, el debate queda abierto y será la jurisprudencia quien se encargue de llenar los vacíos o suplir las posibles deficiencias que se generen a consecuencia  de la aplicación de este proceso.

CAPITULO II

EL PROCESO DE CUMPLIMIENTO

Naturaleza y Objeto del Proceso de Cumplimiento - Inactividad Administrativa.

No obstante haberse cuestionado la presencia y regulación del proceso de cumplimiento como procesal constitucional propiamente dicho, como ya se ha advertido en la nota introductoria; otro debate del que ha sido pasible es el referido a su ubicación dentro de la clasificación de los procesos constitucionales, esto es si constituye un proceso de la libertad o un procesos orgánico.

Al respecto, un sector mayoritario ha optado por ubicar a este singular proceso dentro de los procesos de la libertad, por cuanto se dice que indirectamente tutela derechos de la persona reconocidos en una norma con rango de ley, o a su turno, en un acto administrativo.

La posición contraria, es de opinión que este proceso debe ser mejor ubicado dentro de los procesos orgánicos, toda vez que al preservar el principio de legalidad, garantiza al mismo tiempo la supremacía de la constitución, que es objeto de los procesos orgánicos.

Compartiendo el criterio adoptado por quienes ubican al proceso de cumplimiento dentro de los procesos orgánicos, consideramos que éste antes de tutelar un derecho, cautela el principio de la supremacía constitucional, toda vez que su objeto es velar por la vigencia efectiva de las normas legales y actos administrativos.

En este sentido, el proceso de cumplimiento opera ante la renuencia u omisión de la administración pública de acatar lo dispuesto en una norma legal o en un acto administrativo, convirtiéndose en un mecanismo de control de la inactividad de la administración.

Ahora, cabe preguntarse ¿a qué tipo de inactividad pretende hacer frente el proceso de cumplimiento?

Previamente pasemos a diferenciar los tipos de inactividad que en la doctrina administrativa se han precisado, a saber, inactividad formal e inactividad material.

Estamos frente a la Inactividad Formal de la administración, cuando al cabo de un procedimiento administrativo, o como consecuencia del ejercicio del derecho de petición por el administrado, los funcionarios, autoridades u órganos de la Administración no contestan o resuelven lo que se peticiona, no obstante existir un deber de hacerlo.

En cambio, estamos frente a una Inactividad Material, cuando la Administración omite un tipo de actuación ante mandato legal o acto administrativo, sin necesidad de petición expresa por el administrado. Este tipo de inactividad se presente fuera de un procedimiento administrativo.

Ahora, atendiendo a la pregunta formulada, conforme se desprende del artículo 66° del Código Procesal Constitucional, se puede deducir que el proceso de cumplimiento regulado pretende hacer frente a los dos tipos de inactividad administrativa.

En efecto por un lado, ordena que se de cumplimiento a la renuencia de actuación de la Administración (se entiende que ha debido haber una petición); y por otro, que cumpla lo ordenado por la norma legal, sin necesidad de establecerse procedimiento administrativo previo.

Sin embargo, consideramos que el proceso de cumplimiento debiera proceder únicamente para los casos de la inactividad material, por cuanto, es la técnica del silencio administrativo (positivo o negativo, según sea el caso) la que responde por la inactividad formal de la administración. Pese a ello, consideramos que el Código ha querido reforzar mediante este proceso la ausencia de actuación de la Administración ante requerimiento de los administrados.

Alcances sobre las Innovaciones en el Código Procesal Constitucional

Si bien se ha cuestionado la incorporación de la “acción” de cumplimiento en el Código Procesal Constitucional, esto no podía ser de otra forma por cuanto esta figura estaba expresamente determinada en la Constitución Política del Estado como garantía, para algunos, de derechos constitucionales, y para otros a efectos de cautelar la supremacía de la Constitución.

Pese a ello, el Código se ha preocupado por precisar los aspectos de su regulación sistematizando de mejor manera su casi ausente presencia en la Ley N° 26301- Ley de Hábeas Data y Acción de Cumplimiento.

En primer término, y a diferencia de la todavía hoy vigente Ley N° 26301, el Código precisa el objeto de este proceso, señalando que su objeto es ordenar que el funcionario o autoridad pública renuente dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme; o se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento (artículo 66).

Al respecto cabe hacer algunas reflexiones. Prima facie, el Código delimita la legitimidad para el cumplimiento de la abstención únicamente para quienes forman parte de la administración pública, lo cual excluye determinantemente a los sujetos privados, dejándose para este último caso sólo la vía del procedimiento administrativo. Con esta precisión se refuerza la obligatoriedad de observancia del principio de legalidad en los sectores estatales.

En cuanto a la ejecución de los actos administrativos, se establece que pueden demandarse el cumplimiento de aquellos actos “firmes”, es decir de aquellos que están en aptitud de ser ejecutados por parte de la administración pública, conforme a las reglas que regulan el procedimiento administrativo[16], sin que esto quiera decir que se tenga que agotar la vía administrativa. En otras palabras, la demanda por la omisión de cumplimiento procederá en los casos en que hayan vencido los plazos señalados en las normas del procedimiento administrativo, para que la administración cumpla con pronunciarse.

La posibilidad de recurrir al proceso de cumplimiento demandando dicho pronunciamiento constituye para los privados afectados por la inactividad formal (o material) de la administración pública, un mecanismo de garantía adicional a los que el ordenamiento administrativo les dispensa, como es el silencio administrativo de carácter negativo o positivo que les permite reaccionar contra la conducta omisiva por parte de la administración. O la posibilidad de iniciar el proceso contencioso administrativo con el mismo propósito, e incluso iniciar un proceso de amparo contra omisiones que tienen como consecuencia la vulneración de derechos constitucionales.[17]

En cuanto a la procedibilidad del proceso de cumplimiento cuando se trate de la omisión de dictar un reglamento, el mandato debe de haber provenido de una ley u otro dispositivo legal, y del mismo modo ha debido de vencer los plazos establecidos para su dación.

Otro aspecto que cabe resaltar como novedoso del Código, y quizá el más trascendente y meritorio, es el de especificar las causales de improcedencia del proceso, a los cuales nos referiremos más adelante a efecto de desarrollarlos con mayor detalle.

Del mismo modo, otro aspecto en el que innova el Código y que conviene precisar es lo referido a la legitimidad y representación.

En cuanto a la legitimación activa, se establece que cuando se trate de exigir el cumplimiento de normas con rango de ley y de reglamentos, corresponderá a cualquier persona iniciar el proceso, en tanto que, cuando se trate de hacer efectivo el cumplimiento de un acto administrativo, sólo podrá ser interpuesto por la persona a cuyo favor se expidió el acto o quien invoque interés para el cumplimiento del deber omitido.

La lógica de delimitar una legitimación amplia y otra restringida, responde a los efectos que la omisión del deber de cumplimiento por parte de la administración pueda repercutir en una o más personas. Así, al tener alcance general la norma legal o el reglamento, lo razonable es que cualquier individuo pueda requerir su cumplimiento, porque de alguna u otra manera lo afectará; mientras que el acto administrativo se da para casos concretos; y por ello mismo, el Código dispone además, que solo se admitirá el desistimiento de la pretensión cuando ésta se refiera a actos administrativos de carácter particular.

Por otro lado, si de la defensa de derechos con interese difusos o colectivos se trata, la legitimación también corresponderá a cualquier persona, lo cual naturalmente responde a que los titulares de esos derechos son toda la colectividad.

Es importante precisar, que al respecto, se le haya dado participación activa para promover este tipo de procesos a la Defensoría del Pueblo, lo cual garantiza una mejor observancia de los objetivos del proceso en comentario.

Otro aspecto que precisa como meritorio el C.P.Co. en cuanto al proceso de cumplimiento, es el referido al contenido de la sentencia fundada, lo cual responde al ánimo sistematizador que se le ha querido dar al proceso. En particular, nos parece trascendente que se haya establecido un plazo máximo para que se efectivice el cumplimiento de lo resuelto, habida cuenta que muchas veces lo resuelto queda en mero enunciado sin llegarse a ejecutar. Por lo que a futuro consideramos que los fallos tendrán mayor efectividad y la finalidad del proceso se verá satisfecha.

Al igual que ha sucedido con el hábeas data, el Código sustituye el requisito del requerimiento notarial por el documento de fecha cierta, mediante el cual el demandante debió haber reclamado previamente el cumplimiento de la norma legal o el acto administrativo. Señala además, que a parte de este requisito no será necesario agotar la vía administrativa que pudiera existir.

Finalmente, el Código establece que el procedimiento aplicable al proceso de cumplimiento será el mismo que el previsto para el amparo.

Causales de Improcedencia del Proceso de Cumplimiento

Conforme lo anticipamos líneas arriba, el Código incorpora ocho interesantes causales de improcedencia, que de alguna manera delimitan el objeto y los alcances de este proceso, a efectos de minimizar el uso indiscriminado que podría recaer sobre el mismo. Enseguida pasemos a detallarlas.

La primera causal está referida a las resoluciones dictadas por el Poder Ejecutivo, el Tribunal Constitucional y el Jurado Nacional de Elecciones. Al respecto establece que el proceso de cumplimiento no procede contra este tipo de resoluciones[18]. La justificación reside en que el cuestionamiento a las mismas se efectiviza a través de los recursos impugnatorios previstos al interior de cada proceso, habida cuenta, que si esto no es así, se estaría interfiriendo en el debido proceso, además de que se estaría desnaturalizando el precepto constitucional de independencia de la judicatura.

De igual modo, no procede acudir a este proceso para exigir que el Congreso de la República apruebe o dicte una ley, toda vez que ello afectaría el principio de división de poderes. Si bien, es obligación del Congreso legislar, no existe a nivel constitucional un mecanismo que haga frente a esta omisión, por ello se deja a libertad del legislador cuándo y sobre qué materias legislar, aunque muchas veces no haya respondido a las expectativas de la población. Por otro lado, se ha dicho que un eventual uso del proceso de cumplimiento para exigir del legislador determinadas leyes, convertiría a los jueces en agentes políticos, lo cual importaría una desfiguración de sus funciones y atribuciones.

Asimismo, no procede el proceso de cumplimiento para la protección de derechos que pueden ser garantizados mediante los procesos de amparo, hábeas data y hábeas corpus. En efecto, si existen mecanismos específicos para la tutela de determinados derechos, lo idóneo es, que se recurra a dichos procesos para alcanzar los objetivos concretos, dejándose al proceso de cumplimiento, en último caso, la protección de derechos de origen legal que no tengan amparo en los procesos referidos y cuya vulneración se dieron a consecuencia de la inactividad administrativa.

Tampoco procede iniciar el proceso de cumplimiento, cuando se interpone con la exclusiva finalidad de impugnar la validez de un acto administrativo, toda vez que para ello están los recursos establecidos en el procedimiento administrativo, v.gr. recurso de reconsideración, apelación, revisión.

En igual medida, el proceso de cumplimiento no procede cuando se demanda el ejercicio de potestades expresamente calificadas por la ley como discrecionales por parte de una autoridad o funcionario; porque en tales casos repele el principio de separación de poderes que los jueces puedan situarse en una posición que por mandato de una ley, sólo corresponde a la administración pública, suplantando la discrecionalidad de la administración por la suya.[19]

En los supuestos en los que proceda interponer el proceso competencial, tampoco es procedente recurrir a un proceso de cumplimiento, toda vez que tiene que existir identidad entre el objeto de cada proceso y la materia que se pretende garantizar. Existiendo una vía específica para los conflictos de competencias que se pudieran presentar en las atribuciones que se da a un determinado organismo estatal, sería impropio adecuar otro para los mismos fines.

De la misma forma, no procede iniciar el proceso de cumplimiento cuando no se ha cumplido con el requisito especial de la demanda, cual es el requerimiento por parte del demandante de que previamente hay reclamado por documento de fecha cierta el cumplimiento del deber legal o administrativo, y que la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no haya contestado dentro de los diez días útiles siguientes a la presentación de la solicitud, conforme lo dispone el artículo 69 del C.P.Co.

Por último, tampoco procede el proceso que venimos comentando, si la demanda se interpuso luego de vencido el plazo de sesenta días (útiles) contados desde la fecha de recepción del documento de fecha cierta.[20]