Derecho & Cambio Social

APUNTES PRELIMINARES

El mundo cambia, y con ello también varían los ámbitos en los cuales se invoca tener respuestas jurídicas, cuando no pasan más bien a reformularse los alcances de las respuestas ya dadas a algunos temas. Por ello, hoy se explica la formulación de preguntas acerca de si es conveniente que una Constitución tenga pautas sobre integración económica; y de ser así, uno procede a cuestionarse cuánto podría consignarse al respecto. Finalmente, y ya mirando el caso peruano, cabría interrogarse sobre si es en rigor necesario cambiar el actual texto constitucional para así facilitar el cabal desarrollo de un proceso de integración económica en el cual decididamente se articule nuestro país. Nos encontramos pues ante preguntas de innegable relevancia y actualidad que de inmediato intentaremos responder.

EL SENTIDO DE INCLUIR HOY PRECEPTOS SOBRE INTEGRACIÓN ECONÓMICA EN UN TEXTO CONSTITUCIONAL

No se necesita ser un experto en materias jurídicas o financieras para percibir que en un mundo globalizado la integración económica se nos presenta como uno de los principales instrumentos para enfrentar los nuevos requerimientos existentes. Ello llevará indudablemente a la generación de múltiples perspectivas y opiniones al respecto, situaciones ineludiblemente acompañadas por una serie de preguntas y preocupaciones, las cuales, no por el hecho de ser recurrentes, devienen necesariamente en menos relevantes, sino precisamente lo contrario.

Aquí es donde se encuadra nuestra primera gran interrogante, la de si conviene que una Constitución contenga pautas sobre integración económica. A ello responderemos de inmediato que si la Constitución de un Estado es, entre otras cosas, el parámetro de validez formal y el parámetro de validez material del ordenamiento jurídico de dicho Estado[1], parece evidente que las diversas constituciones algo debieran decir al respecto, ya que pocos temas propician más compromisos sobre cuáles serían las tareas a desempeñar por diversas instancias públicas como el de la integración económica.

Por otro lado, si rescatamos el fin último del Derecho, el de la protección de los derechos ciudadanos, es innegable que los procesos de integración económica inciden directamente (ya sea a favor o en contra) en el ejercicio de los diversos derechos. La inclusión de alguna referencia a nivel constitucional a cerca de los procesos de integración económica se nos presenta así como una asignatura pendiente de ineludible cumplimiento.

Esta es la línea de pensamiento que ha llevado a muchos Estados comprometidos con impulsar la integración del quehacer económico a nivel mundial a modificar sus constituciones para incluir diversos preceptos al respecto. Otros, con textos constitucionales más recientes, desde ya vienen colocando alguna disposición sobre el particular. Sin embargo, este primer consenso no resuelve del todo los problemas que suelen encontrarse ante situaciones como las aquí descritas. Preocupación reiterada será sin duda la de determinar cuál será el margen de acción que desde una Constitución puede adjudicarse a las estrategias e instituciones que propician la integración económica, materia que tendrá especial relevancia en la regulación de espacios e instancias de carácter comunitario. Ese es precisamente el tema que veremos a continuación.

LA DIFICULTAD PARA DETERMINAR UN CONTENIDO ÓPTIMO PARA LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES SOBRE INTEGRACIÓN ECONÓMICA

La constatación de los problemas existentes

La condición de norma abierta que debe caracterizar a toda Constitución nos lleva a ser prudentes sobre cuáles son los contenidos que ese conjunto normativo debiera incluir. Esta sensata precaución toma especial relevancia si el tema a abordar es el de la integración económica, pues la discusión de fondo sobre el margen de acción o la cantidad de competencias delegadas o transferidas gira en realidad en torno a cómo queda la soberanía del Estado o Estados en cuestión en contextos de integración como los aquí esbozados.

Lo recientemente reseñado puede explicar como incluso constituciones más bien recientes se limitan a recoger invocaciones de tipo genérico frente al fenómeno de la integración económica. Este es el tenor, por ejemplo, del artículo 4 de la Constitución Brasileña de 1988 o del artículo 44 del texto actualmente vigente en el Perú. La sola lectura de estas disposiciones, o de otras similares, no dejan claro si habilitan la transferencia (o por lo menos, la delegación) de competencias a organismos creados para tutelar, propiciar o consolidar los espacios de integración ya existentes o aquellos prontos a instaurarse.

Por otro lado, y para corroborar como no existe hasta hoy consenso al respecto, existen ya algunos Estados (como Argentina en América Latina, o Luxemburgo y Holanda en Europa) donde no solamente se permite la delegación de potestades legislativas en organismos generados como consecuencia de diversos procesos de integración, sino también se admite la delegación de facultades de corte jurisdiccional.

Indudablemente una indagación más profunda sobre cómo queda el tema de la soberanía de cada Estado ante el desarrollo de estrategias y esfuerzos de integración económica nos obligaría a abordar aspectos cuyo análisis en detalle rebasa muy ampliamente los limitados alcances de este necesariamente breve comentario. Sin ánimo entonces de cerrar una evidentemente rica discusión existente al respecto, nos limitaremos aquí a anotar que, independientemente de su innegable relevancia en la consolidación política y jurídica del actual Estado Constitucional, consideramos conveniente no perder de vista que la soberanía es un concepto que apareció con ciertos rasgos, los cuales eran funcionales a determinado contexto social, histórico y político. Tiempo después la soberanía ha seguido siendo citada y utilizada, pero su contenido, alcances y titularidad han ido reformulándose y modificándose.

Aparentemente superadas hoy discusiones sobre quién es el soberano en o dentro del Estado, y apreciando este carácter cambiante de la soberanía, nos atrevemos a anotar, sabiendo lo polémico que ello puede resultar que no encontramos justificación suficiente para cuestionar como un Estado en el ejercicio de su soberanía puede en algún caso hasta transferir ciertas atribuciones que tradicionalmente le han sido consideradas como propias. Quien sabe incluso si esa actuación soberana puede llevar en el futuro al traslado de toda la soberanía estatal a otro titular, el cual sería una instancia supranacional.

Ahora bien, la atención de materias tan sensibles como la de la actual pertinencia y alcances de la soberanía no debe hacernos perder la perspectiva sobre cuál es el problema que intentamos enfrentar: qué es lo que parece ser necesario consignar sobre integración económica en una Constitución, sin quedarnos únicamente en el plano de lo lírico o lo especulativo. En nuestra modesta opinión, un criterio útil y más objetivo para poder dar una respuesta a este tipo de inquietudes es el de definir cómo compatibilizarían las normas nacionales (y sobre todo, las de rango constitucional) con las emitidas por organismos que son parte o consecuencia de dinámicas de integración económica, pauta que en este momento pasaremos a explorar.

La compatibilización entre las normativas interna y de integración como pauta para fijar un contenido constitucional en estos temas

No se crea que este esfuerzo de compatibilización es una tarea fácil, o plasmada en todas partes recurriendo a fórmulas claras. A modo de ejemplo diremos entonces como, a nivel latinoamericano, si bien se asume una postura monista (mediante la cual todos los tratados en general, y los vinculados a la integración económica en particular, son parte del ordenamiento jurídico interno una vez que han sido ratificados) y se aprecia una progresiva tendencia a consagrar principios tan centrales para el Derecho de Integración como los de aplicación directa, efectos inmediatos e incluso de la prevalencia de la normativa sobre integración sobre la interna de cada país, la plasmación de estas líneas de pensamiento no es precisamente tan clara como sería deseable para quienes sinceramente apostamos a favor de un verdadero proceso de integración.

Explicitemos algunas de nuestras preocupaciones al respecto. Existen en América Latina, como también en otras partes del mundo, Estados en los cuales se admite la necesidad de apuntalar un orden jurídico supranacional promotor de procesos de integración. Sin embargo, esta posibilidad se deja en manos de la evaluación de organismos que, por su propia naturaleza, suelen orientarse principalmente por consideraciones de correlación política, las cuales no parecen ser las más aconsejables y objetivas para este tipo de situaciones. Ello es lo previsto en constituciones como la actualmente vigente en Paraguay, en donde podrán tomarse decisiones promotoras de un ya aquí mencionado orden jurídico supranacional, pero, a renglón seguido, se señala que esto únicamente dependerá de si se cuenta o no con la mayoría absoluta de cada cámara del Congreso, sin establecerse además algún otro tipo de condicionamiento de forma o fondo.

Problema notorio es también el de que en muchos Estados la incorporación de los tratados de integración al ordenamiento jurídico interno, importante avance sin duda, solamente admite reconocerle a dichos tratados un rango inferior al de la Constitución del Estado o Estados en cuestión. Esta pauta de incorporación deja abierto el riesgo de que, alegándose el respeto al texto constitucional vigente, o la necesidad de plantear una reforma a esa(s) Constitución(es), se deje de lado todo el andamiaje propiciado por los procesos de integración[2].

Como bien podemos presumir, estos problemas no son nuevos o exclusivos del escenario latinoamericano. Aquí entonces a doctrina a nivel mundial, aunque pensando más expresamente en la compatibilización entre el Derecho Comunitario y la normativa interna de cada Estado parte de un proceso de integración, ha planteado como síntesis a los siguientes como los escenarios que posiblemente pueden presentarse al respecto[3].

Un primer escenario posible es el de la inclusión de cláusulas en las diversas constituciones (ya sea como consecuencia de modificaciones a los textos existentes o por la aprobación de nuevas cartas constitucionales), cláusulas destinadas a consagrar la supremacía de la normativa sobre integración (y en el caso del Derecho Comunitario, tanto el de carácter primario como el del denominado por algunos secundario, y por otros, derivado) sobre las normas internas de los Estados parte. Estamos indudablemente ante un contexto que en principio se presenta como el ideal, aunque no debemos perder de vista que el introducir reformas a una Constitución ya vigente, o aprobar una nueva, puede, si no se toman los recaudos suficientes, condicionar el desarrollo de todo un proceso integrador a muy respetables (pero normalmente también muy variables) factores políticos internos, con los riesgos que ello puede implicar.

En América Latina, la Constitución cuya redacción tal vez se acerca más al escenario planteado en el párrafo anterior es la venezolana de 1999. Y es que el artículo 153 de dicha norma no solamente reconoce y dice propiciar la plena vigencia de principios como los de prevalencia (o primacía), aplicación directa o efectos inmediatos de la normativa de integración, sino que también la misma disposición en comento permite atribuir a organismos supranacionales las facultades que se reputen necesarias para adelantar los procesos de integración. Por otro lado, y con un texto en principio no tan enfático, pero sí con una sostenida jurisprudencia de su Corte Constitucional, encontramos en el fondo un entendimiento similar al venezolano en la experiencia colombiana iniciada con su actual Constitución de 1991.

Sin embargo, esta no ha sido la única fórmula de compatibilización sugerida y puesta en práctica. En otros Estados, el eventual reconocimiento de la normativa de integración y de instituciones con competencia supranacional, así como el otorgamiento del carácter de cosa juzgada a los fallos de instancias supranacionales generadas por la dinámica de procesos integradores en marcha, serán situaciones a las cuales se podrá llegar como consecuencia de una evaluación de su compatibilidad con la Constitución vigente en el momento de la ratificación del (o de los) tratado(s) de integración correspondiente(s).

En este caso en principio la ratificación debiera darse siguiendo los recaudos exigibles en el Estado en cuestión para la aprobación de un nuevo precepto constitucional[4]. Nótese entonces la diferencia entre este modelo y el escenario anterior: en el primer caso al cual hemos hecho referencia, la normativa sobre integración prima, y esta prevalencia es tal que si la Constitución estatal se le opone, dicha Constitución deberá ser modificada. En el segundo escenario, la normativa de integración se aprueba y aplica en tanto y en cuanto se adapte al marco constitucional vigente (y por ello se entienden incluso los requerimientos de respetar ciertas pautas de procedimiento). Volviendo entonces al segundo modelo de compatibilización al cual acabamos de hacer referencia, no podemos dejar de expresar nuestra preocupación frente a los riesgos implícitos de esta opción, la cual finalmente puede condicionar y hasta someter el desarrollo de la integración económica en aras de una real o supuesta adecuación constitucional, tema sobre el cual puntualmente volveremos luego.

Ahora bien, oportuno es anotar que las dos fórmulas de compatibilización a las cuales hemos hecho referencia no son en la práctica las más utilizadas para enfrentar este tipo de situaciones. En los hechos, lo más habitual suele ser que los Estados aprueban y ratifican diversa normativa vinculada con la dinámica de la integración, y además, la incorporan a sus respectivos ordenamientos jurídicos, asumiendo el compromiso de adecuar a posteriori sus normas internas a las pautas y exigencias propias del proceso integrador con el cual dicen querer involucrarse.

De primera impresión, esta opción presenta la ventaja de su operatividad, y de allí puede comprenderse la mayor frecuencia de su utilización. Sin embargo, encierra un riesgo grande y grave, pues deja al esfuerzo de cada Estado el honrar el compromiso de compatibilizar su normativa interna con la proveniente de espacios promotores de la integración. Ello con el agravante de que en muchos casos estas nuevas dinámicas integradoras no cuentan con mecanismos a través de los cuales puedan sancionar a quien incumpla con los ofrecimientos efectuados. En síntesis, no estamos ante un escenario que necesariamente asegure un real esfuerzo de compatibilización posterior, y de allí su riesgo y su sesgo.

Existe también en el Derecho Comparado otra opción promovida por algunos, pero que, por su propia naturaleza, se nos presenta como poco viable y únicamente aplicable a situaciones muy especiales: la de dejar en suspenso aquella(s) disposición(es) constitucional(es) o legal(es) que contradigan lo prescrito por la normativa de integración mientras que el Estado al cual estamos haciendo mención sea parte de esta dinámica integradora. Tomando en cuenta el carácter esencialmente multilateral de esta normativa, o los efectos que suele originar la aplicación de los preceptos sobre integración en diversas situaciones y relaciones jurídicas, por solamente mencionar dos factores a evaluar, rápidamente puede entenderse el poco predicamento alcanzado por esta alternativa.

Diferentes caminos para intentar alcanzar un mismo objetivo, y todos ellos con ventajas y desventajas. Alternativas que no siempre recurren a la reforma constitucional para plasmarse o consolidarse. Perspectivas que en algunos casos, aquellos en los cuales se busca un control o adecuación de la normativa de la integración a la Constitución y demás disposiciones internas, también harán indispensable el preguntarse quién o quiénes asumirán esta labor contralora: el Congreso, la judicatura ordinaria, el Tribunal Constitucional, o una combinación entre todos o algunos de ellos. Y frente a esta diversidad de criterios sobre cual debiera ser un contenido siquiera mínimo a nivel constitucional relacionado con temas de integración económica, habría que preguntarse acerca de la opción asumida en el Perú al respecto.

Aquí, en los terrenos más propios de la última pregunta que nos formuláramos, es donde vamos a apreciar cuán frágiles pueden ser los hasta hoy pocos consensos generados en estos puntos. Discutir si es necesaria o no una reforma constitucional para favorecer la integración económica implica sin embargo tener en claro previamente qué es lo ya incluido en la Constitución cuya modificación se insinúa, y especialmente no dudar sobre si ya se ha asumido un criterio sobre el cuál será el camino a seguir para especificar el grado de relación entre la normativa proveniente de la dinámica de integración y las disposiciones constitucionales o de rango inferior a nivel interno. Una vez explicada la discusión existente en la experiencia comparada al respecto, así como las alternativas de solución que suelen esbozarse sobre el particular, hagamos un puntual diagnóstico del caso peruano como requisito previo para opinar si en nuestro país la promoción de la integración económica pasa necesariamente por una reforma de la Constitución actualmente vigente.

UNA MIRADA AL CASO PERUANO: SU ESTADO ACTUAL Y EL ANÁLISIS SOBRE LA CONVENIENCIA DE UNA EVENTUAL REFORMA CONSTITUCIONAL

El tema de la integración no es nuevo en el Perú, Estado que estuvo entre los más decididos promotores de espacios como aquel que hoy conocemos como Comunidad Andina. Sin embargo, y aun cuando pueda ser doloroso o incómodo decirlo, muchas veces lo avanzado al respecto se ha quedado más bien en el plano del discurso o las buenas intenciones, cuando no ha sido más que aquello aceptado para prácticamente cubrir con ciertas formas dentro del contexto internacional admitiendo situaciones que no se tiene la mayor voluntad de plasmar o hacer cumplir.

Lo expuesto puede explicar cómo un análisis de lo explícitamente hoy previsto al respecto a nivel constitucional se caracteriza por incurrir en una serie de imprecisiones. El documento de 1993 plantea como un deber del Estado peruano el de la promoción de la integración, estableciendo incluso una vocación preferente por la integración con los otros Estados latinoamericanos (en este sentido el último párrafo de su artículo 44). Opta además por un modelo monista, asumiendo a los tratados ratificados por el Perú como parte del ordenamiento jurídico nacional (ver al respecto los artículos 55 a 57, y además, el cuarto inciso del artículo 200 del texto constitucional vigente).

Sin embargo, también es oportuno anotar como el deber estatal establecido se queda en la notoria generalidad del ya mencionado artículo 44. Por otro lado, la opción monista peruana se traduce en reconocerse rango legal a los tratados sobre integración (artículo 200 inciso cuarto), con todos los riesgos que aquello puede acarrear. No existe precepto alguno que consagre la prevalencia, la aplicación directa o el efecto inmediato de la normativa de integración. Finalmente, e independientemente de si los tratados de integración deben ser aprobados o no por el Congreso antes de su ratificación presidencial, está abierta la discusión sobre si el seguimiento del procedimiento establecido en el segundo párrafo del artículo 57 del actual texto constitucional es exigible para todos los tratados o solamente para aquellos no contemplados en el artículo 56 de la Carta Magna actualmente vigente en el Perú.

Un mayor acercamiento a todo lo aquí descrito nos demuestra que en el Perú se declara a favor de la promoción de la integración, pero poco es lo concreto que se plantea al respecto. Asimismo, la incorporación de los tratados con rango legal deja abierto el escenario para todos los riesgos que hemos anotado en un anterior apartado de este mismo trabajo.

Materia sin duda digna de resaltarse es que la misma naturaleza del tratamiento a otorgarse a los tratados sobre integración se pone en entredicho, dejándose a la interpretación el determinar si es necesaria una aprobación de los mismos por el Congreso. Y es que, como es de conocimiento general, la actual Constitución peruana obliga a que deban ser aprobados por el Congreso, antes de su ratificación por el Presidente de la República, los tratados que versen sobre Derechos Humanos; soberanía, dominio o integridad del Estado; Defensa Nacional; obligaciones financieras del Estado. También deberán ser aprobados por el Congreso los tratados que creen, modifiquen o suprimen tributos; los que demandad modificaciones legislativas para su ejecución (en este sentido el artículo 56 de la Constitución de 1993). En todos los otros caso, el Presidente de la República puede celebrar, ratificar o adherirse a tratados sin contar con una aprobación previa del Congreso.

En nuestra opinión, los tratados sobre integración económica, aun cuando hubiese sido mejor decirlo expresamente, deben ser considerados entre aquellos en los cuales es exigible una aprobación previa del Congreso peruano. Ello tiene la ventaja de otorgarnos el mayor marco garantista proporcionado por el debate parlamentario. Sin embargo, éste no es el único problema a hacer frente, pues si revisamos el segundo párrafo del artículo 57 del texto de 1993, allí literalmente se nos dice lo siguiente:

“[…] Artículo 57 (segundo párrafo).- Cuando el tratado afecte disposiciones constitucionales debe ser aprobado por el mismo procedimiento que rige la reforma de la Constitución, antes de ser ratificado por el Presidente de la República […]”

Aplicar este precepto a todos los tratados, tanto a los previamente aprobados por el Congreso como a aquellos que no requieren de dicha aprobación, podría llevarnos a adoptar en el Perú un parámetro de compatibilización entre la normativa de integración y la normativa interna similar al segundo caso o escenario que planteamos cuando comentamos las experiencias existentes en el Derecho Comparado sobre el particular. Si esta fuese la alternativa a la cual adscribirse, indudablemente tarde o temprano podrían generarse algunas dificultades al desarrollo de la integración económica, pues ella podría ser condicionada y hasta sometida a lo previsto por el texto constitucional de cada país, convirtiéndose la reforma de dicha Constitución como una –si no la mejor- alternativa posible.

Ahora bien, y al estar esta prescripción constitucional dentro del artículo 57 del texto en comento, artículo cuyo primer párrafo habla de aquellos tratados que no requieren aprobación parlamentaria, se genera una confusión sobre su ámbito de aplicación, que en la práctica ha llevado que en el tema de los tratados sobre integración la opción peruana haya sido la de la ratificación con el compromiso de posterior adecuación de la normativa interna a la dinámica de la integración, compromiso que, dicho casi eufemísticamente, se ha cumplido solo muy relativamente.

El escenario constitucional peruano en síntesis no es claro, y por ello convendría tal vez una reforma constitucional que, si somos consecuentes con una prédica y práctica promotoras de la integración, debiera estar dirigida a acercar los preceptos peruanos a alternativas como la asumida en Venezuela o la desarrollada y sustentada en Colombia. El no efectuar cambios hoy puede no generar conflictos de inmediato, pero tenderá a mantenernos en el escenario del compromiso genérico y poco firme, cuando no a sumergirnos en un contexto con significativos riesgos y potenciales contradicciones.

Con lo señalado tampoco queremos que se pierdan de vista otros importantes factores a los cuales no debemos descuidar. Toda Constitución, si no se queda en el plano más bien semántico, tiene un rol central en el desarrollo de cualquier actividad con mínima relevancia dentro de un Estado determinado. Sin embargo, las precisiones y alcances, así como las estrategias a asumir en materias como la integración económica no se agotan en los preceptos constitucionales que puedan alcanzarse al respecto.

Y es que buena parte del desarrollo de procesos de integración económica pueden apuntalarse incluso a despecho de las limitaciones existentes a nivel constitucional, siempre y cuando se den condiciones fácticas favorables, o-y en esto queremos incidir- se proporcionen desde otras disciplinas jurídicas elementos para potenciar acciones concretas, o por lo menos, manejar perspectivas claras sobre el particular. Si, como ya ha sucedido en otros países, pronto se entiende la imperiosa necesidad de atender este tipo de requerimientos, el rol que le corresponderá a otras ramas del Derecho (y entre ellas, muy especialmente al Derecho Administrativo) tendrá especialísima relevancia para que la integración económica sea bastante más que un bello discurso, salvo mejor parecer.

(*)  Catedrático de Pre y Post Grado de las Universidades Pontificia Católica del Perú, Nacional Mayor de San Marcos y Lima. Profesor Principal de la Academia de la Magistratura.