Revista Jurídica Cajamarca | |||
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En torno al debido proceso en sede administrativa y su viabilidad en el escenario peruano y mundialEloy Espinosa-Saldaña Barrera (*)
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I.
EL DEBIDO PROCESO COMO DERECHO FUNDAMENTAL SOBRE CUYOS ALCANCES TODAVÍA
NO EXISTE SUFICIENTE CONSENSO. En un mundo en el cual ya nadie discute la
singular relevancia que tiene la tutela de los diferentes Derechos
Fundamentales como elemento de indispensable cumplimiento para la plena
vigencia de cualquier Estado Democrático de Derecho, la significación
hoy adquirida por el respeto a las llamadas “garantías de un debido
proceso” aparece como un hecho de incuestionable validez. Así lo
corrobora no solamente la progresiva constitucionalización de estos
derechos o elementos tuitivos de una actuación de quien es autoridad
dentro de parámetros que recusan cualquier forma de arbitrariedad, sino
también la inclusión de diversas referencias sobre el particular en múltiples
tratados internacionales de Derechos Humanos (1). Sin embargo, el reconocimiento más bien
general de este derecho no es impedimento para admitir cuan difícil ha
resultado y resulta determinar los alcances del mismo.
En esa misma línea de pensamiento, elemento de frecuente discusión
siempre ha sido el de si
podemos considerar aplicables y exigibles las denominadas garantías de un
debido proceso a un escenario administrativo.
Es entonces en apretada síntesis que expondremos nuestra opinión
favorable al respecto, postura que como veremos luego cuenta en el Perú
con el invalorable aval de varios pronunciamientos en ese mismo sentido de
nuestro Tribunal Constitucional. Pasemos pues de inmediato a desarrollar la tarea que se nos
ha encomendado.
II.-
LAS DIFERENTES DIMENSIONES Y ALCANCES DEL “DUE PROCESS OF LAW”,
LAS DIFICULTADES PARA SU RECEPCIÓN EN EUROPA Aún cuando podemos encontrar antecedentes sobre el particular en la
“Law of the Land” de la Carta Magna de 1215, o en los charters
concedidos a favor de quienes asumían labores de colonización bajo el
amparo de la monarquía británica (2), es de público conocimiento que la
primera formulación a nivel constitucional del derecho a un debido
proceso la encontramos en las Enmiendas Quinta (1791) y Decimocuarta
(1868) de la Constitución Federal de los Estados Unidos de Norte América
(3). También es generalmente
sabido que lo prescrito en esos preceptos constitucionales se configuró
una múltiple comprensión del llamado “Due Process of Law”, al que
empezó a reconocérsele una dimensión sustantiva, otra procesal e
incluso se le encomendó la tarea de desempeñarse como mecanismo mediante
el cual se canaliza la aplicación de aquellos derechos en principio
solamente invocables ante la federación al conjunto de Estados de la Unión
(4). La dimensión más conocida de este precepto
constitucional fuera de los Estados Unidos tradicionalmente ha sido la del
“Debido Proceso Procesal”, entendido desde su formulación original
como la posibilidad de que en todo procedimiento seguido contra cualquier
persona (proceso judicial, procedimiento administrativo o procedimiento
entre particulares) se respeten ciertos elementos mínimos mediante los
cuales se asegura el alcanzar el valor justicia dentro (o a través) de
ese mismo procedimiento (5), o, dicho en otros términos, la oportunidad
que todo ciudadano tiene de asegurar el análisis de su (s) pretensión
(es) mediante autoridad competente e imparcial, la cual, luego de escuchar
todas las consideraciones que resulten pertinentes, y en la mayor igualdad
de condiciones posible, deberá resolver el requerimiento puesto en su
conocimiento sin dilaciones indebidas. De la mano de esta comprensión del Due
Process of Law está la llamada dimensión sustantiva del Debido Proceso o
Debido Proceso Sustantivo, la cual implica el establecimiento de un
importante parámetro para la actuación de quien tiene autoridad: la
proscripción de ejercerla arbitrariamente. Ello en el caso norteamericano
será el punto de partida de un elemento hoy central para la configuración
de sus sistema de derechos como es la privacy (6), asi como es el sustento
de un concepto cuya relevancia hoy nadie discute como es el de
razonabilidad, tema con alcances que ya han sido desarrollados con mucho
mayor detalle en otros trabajos (7) Ahora bien, la sola mención de estas dos
dimensiones del Due Process of Law o “Debido Proceso Legal” fácilmente
nos permita apreciar cómo la acepción “Process” en el escenario
norteamericano nunca se limitó a lo que hoy tendemos a considerar aquí
como “proceso”, máxime luego del encuadramiento en el ámbito
jurisdiccional que a dicho concepto le han venido dando importantes
procesalistas europeos (8). Y es que la acepción “process” en Estados
Unidos está más bien vinculada a los canales de actuación a través de
los cuales realiza su labor quien posee autoridad, máxime si mediante
ellos materializa la composición de algunos conflictos. Sin embargo,
parece indiscutible también reconocer que es el espacio judicial en el
cual históricamente ha sido más frecuente y fácticamente ha resultado más
fácil aplicar este concepto en toda su real magnitud, ya sea en mérito a
que es el ámbito jurisdiccional el tradicionalmente previsto para
asegurar la tutela de los diferentes derechos (9), o en consideración a
los antecedentes y la especial configuración de la actuación de las
Administraciones Públicas (sobre todo en Europa Occidental), las cuales
cuentan con privilegios frente al ciudadano en el ejercicio de sus
funciones. Estos privilegios
se encuentran formalmente sustentados en la relevancia de los intereses
colectivos que dichas Administraciones dicen representar, aun cuando nos
atreveríamos a decir que en algunos casos, por lo menos en Europa
Continental, no son más que resabios de aquellas atribuciones
consideradas como propias de instituciones todavía imbuidas de un
principio monárquico reacio a someterse a los parámetros
correspondientes a cualquier Estado Democrático de Derecho que se precie
de serlo (10). Las particularidades de esta experiencia
europea, en la cual la labor de las diversas Administraciones no tenía
como una de sus preocupaciones centrales la de la tutela de los diversos
Derechos Fundamentales (y entre ellos, el de un debido proceso), propició
entonces que la comprensión del “Due Process of Law” norteamericano
fuera de los Estados Unidos de Norteamérica no solamente se
circunscribiera a su dimensión procesal, sino que incluso la plasmación
de dicha dimensión tendiese a admitirse como únicamente aplicable en un
escenario judicial, y sobre todo en el ámbito de los procesos penales.
Ahora bien, las cosas han ido cambiando, ya que como consecuencia
de una progresiva democratización del quehacer administrativo (hoy no
solamente más sometido a parámetros reglados (11), sino también más
respetuoso -entre otras consideraciones- de la plena vigencia de los
diferentes Derechos Fundamentales), varios
Tribunales Constitucionales Europeos -en nuestra opinión, todavía tímidamente-
admiten la aplicación de algunos aspectos del debido proceso a los
procedimientos administrativos de carácter sancionador, procedimientos
cuya configuración guarda evidentes similitudes con la considerada como propia de aquellos escenarios con una
fisonomía de corte judicial (12). Lo expuesto sin embargo no busca desconocer
las diferencias que existen entre los ámbitos judiciales y
administrativos, y las repercusiones que ello tiene en la plasmación de
los diversos componentes de un debido proceso.
Nadie niega, por ejemplo, que el carácter de los intereses que
representan y las funciones en común dadas a las diferentes
Administraciones Públicas implicará el reconocerle a éstas una serie de
atribuciones (la autotutela de sus posibles conflictos, autotutela eso sí
susceptible de un control jurisdiccional posterior; la ejecutividad y
ejecutoriedad de sus fallos, etc.), atribuciones cuyo ejercicio
indudablemente configura un contexto en el cual las instancias y
funcionarios administrativos gozan de una situación que incluso podemos
calificar como ventajosa y privilegiada frente a los particulares que
deben hacerle frente durante alguna controversia.
Pero, por otro lado, lo que no puede perderse de vista es que aun
esa situación especial de la cual disfrutan las diversas Administraciones
hoy no convalida actuaciones arbitrarias, sino que obliga a que en el
ejercicio de sus funciones dichas Administraciones estén obligadas a ceñirse
a parámetros previamente establecidos y respetar los derechos de los
administrados, derechos entre los cuales el de acceder a una autoridad
imparcial para ver si esta acoge o no sus requerimientos en un plazo
razonable ocupa sin duda un rol muy especial. Podrá entonces en algunos casos no ser
exigible en sede administrativa algún aspecto del debido proceso como la
de la instancia plural (o hablarse de cosa decidida y no de cosa juzgada,
por solamente citar dos ejemplos al respecto (13)), pero ello no nos
proporciona elementos suficientes que nos lleven a descartar un
irrestricto respeto en sede administrativa a aspectos de un debido proceso
tan importantes como el del ofrecimiento y la actuación de pruebas o el
de la resolución de la controversia existente dentro de un plazo
razonable, salvo mejor parecer. Lo hasta aquí expuesto seguramente ayudará a
entender mejor el por qué la incorporación del Debido Proceso a
ordenamientos jurídicos distintos que el norteamericano ha hecho de éste
un tema polémico y con un tratamiento normativo no siempre todo lo claro
que se quisiera. Ello
precisamente explica en buena medida lo ocurrido en el caso peruano, en
donde la confusa incorporación (constitucionalización) de este derecho,
tanto en la Constitución de 1979 como en la de 1993 llevó a muchos
operadores jurídicos de nuestro país a manejar una percepción bastante
restricta de los alcances del derecho fundamental ya aquí descrito, perspectiva destinada a descartar su
aplicación y vigencia en los diferentes procedimientos administrativos.
Sin embargo, creemos que afortunadamente la lectura de ambos textos
constitucionales progresivamente permitieron
poder sustentar todo lo contrario, tomando para ello como base
algunas consideraciones que inmediatamente pondremos en su conocimiento.
III.-
NOTAS SOBRE EL TRATAMIENTO DEL DEBIDO PROCESO EN LAS CONSTITUCIONES
PERUANAS DE 1979 Y 1993 Y LA PERMISIBILIDAD DE LA APLICACIÓN DE ESTE
CONCEPTO A LOS DIFERENTES PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS. LAS DIFICULTADES NORMATIVAS INICIALES Y LA PROTECCIÓN DADA POR EL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL AL DEBIDO PROCESO PROCESAL Basta con efectuar una rápida mirada a la
normatividad dictada en nuestro país sobre el particular para comprobar
que la incorporación del debido proceso en el Perú siempre se ha dado en
forma asistemática, y tal vez como consecuencia de ello, plagada de no
pocas imprecisiones y ambigüedades. Así por ejemplo, la Constitución Política de 1979 no efectuaba referencia
explícita alguna a este derecho fundamental, aun cuando varios de los
elementos que lo componen estaban diseminados a lo largo del artículo 233
de aquel texto constitucional (14), norma destinada a consagrar las
entonces denominadas “Garantías de la Administración de Justicia”.
Lo previsto en la Constitución antes mencionada permitió
entonces a algún calificado sector doctrinario a considerar al
debido proceso como una “garantía innominada de la Administración de
Justicia”. Ahora bien, y a pesar de las atingencias
hechas por diversos constitucionalistas y administrativas, fueron muy
pocos los que defendían un concepto más amplio de “Debido Proceso”,
circunscribiéndolo –supuestamente de acuerdo a lo prescrito en el texto
constitucional- al ámbito judicial.
En el mejor de los casos el conocimiento de diversos
pronunciamientos del Tribunal Constitucional Español sobre esta materia
llevó luego a algunos pocos a admitir también la aplicación de este
derecho fundamental fuera del espectro judicial, aunque únicamente
circunscrito a los procedimientos administrativos de carácter
sancionador. Un planteamiento bastante similar es el que en
líneas generales recoge en esta materia la Constitución Peruana de 1993.
Y es que si bien dicho texto tiene el mérito de invocar explícitamente
la observancia del debido proceso como un criterio de obligatorio
cumplimiento (artículo 139 inciso 3), ello lo hace dentro de un artículo
constitucional dedicado a los llamados “Principios y Derechos de la
Función Jurisdiccional” (15), precepto en el cual a su vez se incluyen
una serie de elementos habitualmente asumidos como componentes centrales
de la dimensión procesal del Debido Proceso(16). Por otro lado,
expresamente no se incluye mención alguna al Debido Proceso Sustantivo:
únicamente se hace referencia puntual a una de sus manifestaciones, la
razonabilidad, como parámetro para la evaluación judicial en clave de
Contralor Parcial que puede hacer el juez peruano durante la vigencia de
un Estado de Excepción en nuestro país (recomendamos ver al respecto el
artículo 200º de la Constitución de 1993) Lo recientemente descrito pareciera
circunscribir al derecho a un debido proceso a su dimensión procesal, la
cual solamente sería exigible en sede judicial. Sin embargo, aun
admitiendo la pertinencia de esa aseveración, nada en nuestra opinión
impedía que, siguiendo las pautas que poco a poco han ido imponiéndose a
nivel mundial (17), bien pudiera invocarse la plena vigencia y tutela de
este derecho fundamental en los diversos procedimientos administrativos, máxime
si en ambas constituciones se incluía una cláusula de derechos implícitos
(artículos cuatro de la Constitución de 1979 y tres de la de 1993),
mediante la cual, de acuerdo con el respeto de principios centrales para
el constitucionalismo contemporáneo como son los de dignidad del hombre y
respeto del Estado Democrático de Derecho, no solamente podía
justificarse la existencia de un derecho fundamental a un debido proceso
en sus diversas dimensiones, derecho que además no estaría únicamente
circunscrito al ámbito judicial. Esta misma es la perspectiva que sobre el
particular parece haber acogido el Tribunal Constitucional peruano (TC),
supremo intérprete de los alcances y preceptos de nuestra Carta de 1993.
A dicha instancia han llegado en recurso extraordinario múltiples
procesos de Amparo en los cuales se ha alegado la violación del derecho a
un Debido Proceso en sede administrativa e incluso en las relaciones
corporativas entre particulares. En ninguno de dichos procesos (y aun cuando finalmente el
Alto Tribunal no haya acogido la pretensión de los demandantes), dicha
importante instancia –a diferencia de la posición mayoritariamente
asumida por la judicatura ordinaria en la década de los ochenta sobre el
particular- jamás descartó la pertinencia de invocar la exigibilidad del
derecho fundamental al cual venimos haciendo referencia fuera del ámbito
jurisdiccional. Es más,
textualmente en el pronunciamiento emitido en el caso “Pedro Arnillas
Gamio” (Expediente 067-93-AA/TC, con sentencia del 12 de diciembre de
1996) dirá que: “[...] el respeto de las garantías del debido proceso, no puede
soslayarse, de modo que también son de aplicación en cualquier clase de
proceso o procedimiento privado” (18). Y por si lo expuesto no tuviese suficiente
entidad, anotaremos como el Tribunal Constitucional, aun sin explicitar
cual es el basamento normativo de su posición (el cual seguramente debe
ser el mismo al que aquí hemos hecho referencia), confirmará en múltiples
ocasiones la exigibilidad de un Debido Proceso en el ámbito de los
procedimientos administrativos. En este sentido se encuentra, por ejemplo, lo
resuelto en el caso “Manuel Benitez Raymundo” (19) (Expediente
292-96-AA/TC, del 18 de octubre de 1996), en donde el Alto Tribunal
reconoce que la pluralidad de instancias garantía de un debido proceso,
es también aplicable en los procedimientos administrativos, tal como lo
señala el artículo 100 del Texto Único Ordenado de la Ley de Normas
Generales de Procedimientos Administrativos (D.S. 02-94-JUS), norma
entonces vigente al momento de emitirse ese fallo, aun cuando -en nuestra
opinión acertadamente- no se pronuncia a favor de su exigibilidad en
todos los casos. Por otro lado, en el caso “María Quiroz Blás” (20),
aun cuando finalmente el Tribunal Constitucional declara improcedente la
demanda, en uno de los considerandos en los cuales se sustenta dicha
decisión se señala textualmente lo siguiente: “[...] Que, siendo ello así, la destitución de la que ha sido objeto
la autora, no puede considerarse como un acto arbitrario y conculcatorio
de sus derechos constitucionales realizado por el Presidente de la entidad
demandada, pues tan drástica medida fue tomada tras seguirse un
procedimiento administrativo, en el que se respetó el contenido esencial
de su derecho al debido proceso en sede administrativa” (el
subrayado es nuestro). Tan o más contundentes son sobre el
particular lo señalado por el Tribunal Constitucional Peruano en el caso
“Carlos Alberto Franco Choque” (Expediente 647-96-AA/TC) (21), en
donde se considera que el Consejo Transitorio Regional de la Región La
Libertad no transgredió el derecho al debido proceso del demandante, como
en lo resuelto en los procesos 1034-96-AA/TC (caso “Alfredo Rolando
Yataco García” (22)) y 619-96-AA/TC (caso “Ysidro Alberto Villanueva
Rodríguez y otro” (23)), procesos en los cuales el alto Tribunal explícitamente
reconoce que el derecho a un debido proceso en sede administrativa de los
demandantes fue vulnerado por la Superintendencia Nacional de Aduanas y el
Municipio Provincial de Sánchez Carrión-Huamachuco, respectivamente.
Estos criterios, establecidos por el Alto Tribunal en algunas de
sus primeras sentencias, se ha mantenido invariable hasta la actualidad
(24). Justo en anotar cómo, con el transcurso de
los años, el Tribunal Constitucional peruano ya no solamente se limitó a
reconocer la existencia de un Debido Proceso procesal en el ámbito
administrativo, vinculándolo casi exclusivamente a la exigencia del
cumplimiento del derecho de defensa. Progresivamente fue tutelando la
plena vigencia de varios de los diferentes elementos o derechos que
componen este derecho fundamental complejo que es el Debido Proceso. Ello
lo hace de manera implícita (como en el de la llamada “cosa decidida”
(25)), pero en otros en forma explícita. Así por ejemplo, en el caso
"Sindicato Único de Trabajadores de la Corporación Peruana de
Aeropuertos y Aviación Comercial (CORPAC)"(26), el tribunal constata
como en ningún momento del procedimiento administrativo de reducción de
personal seguido por CORPAC se cumplió con notificar al sindicato o a los
trabajadores independientemente considerados de dicha empresa, y en base a
ello asume que efectivamente se ha violado el derecho a un Debido Proceso
de los demandantes de Amparo. Asimismo, en el Expediente N° 684-97-AA/TC,
el Alto Tribunal anota como otro elemento violatorio de este derecho
fundamental al no respeto de los procedimientos preestablecidos para el
tratamiento de este tema a nivel administrativo (27). También se ha
resaltado la importancia de permitir el uso de medios probatorios
adecuados (28) o motivar debidamente las resoluciones emitidas por las
autoridades competentes para ello (29). Pero si como todo lo expuesto no tuviese
suficiente entidad, nuestro Tribunal Constitucional, inclusive procedió a
explicitar los alcances y derechos que componen este Debido Proceso en el
escenario de los diferentes procedimientos administrativos. Ello explica
como en el caso "Empresa de Transportes Andrés Avelino Cáceres"
contra la "Municipalidad Provincial de Huánuco" (expediente N°
026-97-AA/TC (30)) esta importante instancia de fisonomía jurisdiccional
señalará: "[…] Que el debido Proceso Administrativo, supone en toda
circunstancia el respeto por parte de la administración pública de todos
aquellos principios y derechos normalmente invocables en el ámbito de la
jurisdicción común o especializada y a los que se refiere el artículo
139 de la Constitución del Estado (verbigracia; jurisdicción
predeterminada por la ley, derecho de defensa, pluralidad de instancia,
cosa juzgada, etc). Tales directrices o atributos en el ámbito
administrativo general normalmente se encuentran reconocidos por conducto
de la ley a través de los diversos procedimientos de defensa o
reconocimiento de derechos y situaciones jurídicas, por lo que su
transgresión impone como correlato su defensa constitucional por conducto
de acciones constitucionales como la presente".
Estamos aquí pues ante un interesante intento
destinado a fijar cual es el contenido del derecho fundamental que venimos
estudiando, intento de indiscutible valía, aunque no exento de algunas
imprecisiones que bien valdría corregir: en primer lugar, la referencia
al artículo 139 de la Constitución de 1993 evidentemente no resulta un
sustento suficientemente explícito de la constitucionalidad de la
interpretación aquí efectuada (una referencia específica a la cláusula
de derechos implícitos no hubiese venido nada mal). En segundo término,
técnicamente no es riguroso a nivel administrativo hablar de jurisdicción
o cosa juzgada (31). Finalmente, la redacción del pronunciamiento del
Tribunal Constitucional peruano al cual venimos haciendo referencia
pareciera considerar a elementos como el de la pluralidad de instancias
como exigibles en todos los casos, cosa que, tal como ya hemos dicho
anteriormente, no se presenta de esta forma ni siquiera en instancias de
fisonomía jurisdiccional (32). Con todo, y a pesar de las puntuales críticas
que podemos efectuarle a lo resuelto en “Empresa de Transportes Andrés
Andino Cáceres”, lo previsto allí demuestra cuán consolidada ya
estaba en el Perú la pertinencia de invocar la plena vigencia del Debido
Proceso Procesal en un procedimiento administrativo. Sin embargo, todavía
el escenario jurisprudencial no había desarrollado tales precisiones en
lo vinculado a la dimensión sustantiva de dicho derecho, tema que, como
de inmediato veremos, pronto pasaría a remediarse. LA TUTELA AL DEBIDO PROCESO SUSTANTIVO POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL,
LAS INTERESANTES PRECISIONES DE LA LEY 27444 SOBRE EL DEBIDO PROCESO EN
GENERAL, Y ALGUNOS RETOS DE LA ACTUALIDAD.
Quien cuenta con poder siempre tiene cerca la
tentación de usarlo arbitrariamente. Esta es indudablemente una máxima
de la cual no se libran incluso aquellos que son parte de la Administración
Pública de cualquier Estado. Negar entonces la posibilidad de defender la
plena vigencia del derecho a un debido proceso sustantivo en el escenario
de un procedimiento administrativo se nos presenta entonces como una
peligrosa insensatez. Sin embargo, el contexto ya explicado anteriormente
unido a la dificultad que en ocasiones encuentra cualquier mismo Tribunal
Constitucional al intentar establecer límites a su labor cuando invoca
actuar en defensa del Debido Proceso sustantivo,
explica toda vez por qué el accionar del supremo intérprete de
nuestra Constitución inicialmente no transitó por esos derroteros. Ahora bien, una vez asentada una línea
jurisprudencial de protección del debido proceso procesal, el Tribunal
Constitucional peruano comienza a emitir una serie de fallos en los cuales
el sustento de los mismos es la Tutela del Debido Proceso Sustantivo. Esta
actitud pronto se daría también para analizar aquello que pueda ocurrir
dentro de un procedimiento administrativo. Un caso paradigmático al respecto es el “
Huamán Gonzales” (Expediente 439-99-AA/TC), resuelto por el Tribunal
Constitucional de nuestro país mediante sentencia de fecha trece de Abril
del año dos mil. Huamán Gonzáles era un policía al cual se le había
encomendado cuidar la parte norte de un puente Hércules levantado sobre
el río Reque, muy cerca de la ciudad de Chiclayo. Al lado de este puente
se había construido un puente Bailey, cuyo cuidado no era responsabilidad
de Huamán Gonzáles. A ese puente Bailey intentó ingresar un tráiler,
ya que las autoridades del Ministerio de Comunicaciones, Vivienda y
Construcción habían cerrado el puente Hércules. No obstante no ser
responsabilidad suya el cuidar aquella construcción, Huamán Gonzáles
pidió la documentación que acredite la carga que quería trasladar por
el puente Bailey. Todo ello con la anuencia de una serie de autoridades
nacionales y regionales. Supuestamente el puente en cuestión podía
soportar la carga del tráiler sin mayores dificultades. Sin embargo,
y por deficiencias en su misma
construcción, el puente Bailey cedió y cayó al río Reque. Ante todo lo ocurrido, el alto mando de la
policía nacional decidió sancionar drásticamente a Huamán Gonzales, el
cual incluso fue pasado al retiro por lo sucedido. De lo aquí reseñado rápidamente puede
acreditarse que la decisión tomada en contra de Huamán Gonzáles no
resiste un mínimo análisis de razonabilidad, constituyendo una su
separación de la Policía Nacional una acción abiertamente arbitraria.
Ello es lo que explica que, a pesar de que el demandante solicitaba la
Tutela de la dimensión procesal del Debido Proceso, el Tribunal
Constitucional textualmente señala que “[…]Que por otro lado, y en lo que respecta al
fondo de la presente controversia, este Tribunal estima legítima la
pretensión alegada ya que la sanción de pase de la situación de
actividad a la de retiro por medida disciplinaria, adoptada por conducto
de la Resolución Directoral N.º 1119-98-DGPNP/DIPER-PNP, denota en
diversos de sus extremos inobservancia del derecho fundamental al debido
proceso que, como se ha puesto de manifiesto en diversos pronunciamientos
expedidos con anterioridad, no sólo tiene una faceta o dimensión formal,
sino también una faceta o dimensión sustantiva, que es la que
principalmente se ha visto afectada en el presente caso.” La consagración a nivel jurisprudencial de un
necesario respeto al Debido Proceso Sustantivo en el escenario de los
procedimientos administrativos quedaba entonces así consolidada. Sin
embargo, todavía quedaban muchos retos que afrontar. Y es que ganado
completamente el espacio jurisprudencial, y comenzándose a respirar
vientos renovadores a nivel doctrinario tanto de las principales
instituciones del Derecho Administrativo en general como del procedimiento
administrativo en particular, fácil era presumir cómo pronto se incluirían
importantes modificaciones en la normativa destinada a regular el
desarrollo de los diversos procedimientos administrativos en el Perú,
buscando así hacerla más proclive al respeto del derecho a un Debido
Proceso en sus diferentes manifestaciones. Es por ello que no debe
sorprendernos las numerosas prescripciones que encontramos sobre el
particular en la ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
publicada en el Diario Oficial el once de Abril de 2,001 y vigente desde
el once de Octubre de ese mismo año. Allí encontramos recogidos como principios
del procedimiento administrativo al debido procedimientos (artículo
IV.I.2 del Título Preliminar) y a la razonabilidad (artículo IV.I.4 de
ese mismo Título Preliminar). Una siquiera rápida lectura de lo allí
consignado nos demuestra cómo allí se está estableciendo como
principios de escrupuloso y obligatorio cumplimiento el respeto de las
dimensiones procesal y sustantiva del derecho a un debido proceso,
exigencia que, aun cuando con algunos matices en su redacción, también
va a ser establecida como
principio de la potestad sancionadora administrativa (artículo 230º). Ahora bien, la comprensión de esta necesidad
y de tan importantes requerimientos no se queda en estas significativas
referencias, sino que va a buscar materializarse en diversos aspectos de
la Ley 27444. Ello se hace patente sobre todo en algunas manifestaciones
del debido proceso procesal, entre las cuales podemos anotar un profuso
desarrollo de todo lo referente a recursos administrativos(33), y una
preocupación por abordar en forma reiterada el tema de la motivación de
la actuación administrativa, aun cuando podamos puntualmente discrepar
con el tratamiento que específicamente se le da a algunas situaciones en
particular (34). Independientemente de determinadas cuestiones menores,
hoy es indudable el avance producido a nivel normativo y jurisprudencial y
doctrinario en nuestro país al respecto. Sin embargo, todavía hay mucho
que hacer en este tema, debiéndose incluso hacer frente a acontecimientos
que inclusive podrían relativizar o mediatizar los avances hasta ahora
conseguidos, tal como veremos a continuación. Explicitemos entonces los alcances de la última
aseveración que acabamos de efectuar con solamente dos ejemplos: en
primer lugar, lo preocupantemente restringida que ha sido la incorporación
del derecho a un debido proceso en la propuesta de reforma constitucional
actualmente en debate en el Congreso. En segundo término, el pobre interés
que en otros casos, la poca claridad que se tienen para incorporar estas
consideraciones en algunas muy importantes actuaciones administrativas. Y es que si revisamos la propuesta de reforma
constitucional hoy en debate, cuyo texto sobre debido proceso ya fue
aprobado por el pleno del Congreso, el tratamiento dado a este derecho es
bastante insuficiente, sobre todo si tomamos en cuenta como aquí olvida
incorporarse algunas importantes precisiones ya hechas en nuestro medio. En comparación con lo plasmado en el texto de
1993, se avanza abordando este tema en donde corresponde, en la parte en
la cual se desarrolla el grueso de los derechos fundamentales. Sin
embargo, el precepto correspondiente solamente se cumple con consignar,
afortunadamente en forma enunciativa, algunos elementos de la dimensión
procesal del Debido Proceso, las cuales admite invocables en el
procedimientos administrativo. Nada se dice sobre el debido proceso
sustantivo, ni acerca de su aplicación en casos como los que hemos venido
analizando. De aprobarse este propuesta en la consulta popular próxima a
efectuarse, habrá que seguir apostando al aporte jurisprudencial y
doctrinario para no perder los logros hasta ahora alcanzados. Por otro lado, hasta hoy existen sectores de
la Administración que en la práctica se resisten a adecuar sus
procedimientos administrativos al respeto a parámetros mínimos de un
debido proceso ( la actuación asumida por el Consejo Nacional de la
Magistratura frente a las ratificaciones judiciales y fiscales, negándose
a motivar sus resoluciones aduciendo- en nuestra opinión erróneamente-
que ellas no pueden ser motivadas por sustentarse en votos de conciencia
es un buen ejemplo de ello) En la orilla contraria, hay quienes
equivocadamente intentan mecánicamente exigir la plena vigencia de los
diferentes aspectos del debido proceso en el escenario del procedimiento
administrativo, desconociendo en algunos casos el carácter de derechos de
configuración legal de varios de ellos, lo cual ni siquiera les hace
invocables en cualquier circunstancia incluso en el ámbito jurisdiccional
(ello es lo que ocurre con el derecho a la instancia plural, por el
ejemplo tal vez mas notorio al respecto); o en su defecto, sin efectuar la
necesaria adaptación que demanda el llevar estos conceptos a un espacio
en el cual la Administración no puede siempre ignorar sus prerrogativas,
y por ende, actuar en igualdad de condiciones con un particular,
convirtiendo al control jurisdiccional posterior en el lugar donde se podían
dejar de lado cualquier exceso en el cual pudiese incurrir. En todas estas
situaciones encontramos riesgos y problemas no fáciles de enfrentar, pero
que ojalá puedan ser debidamente afrontados y resueltos, ya que la propia
consolidación del Estado Constitucional es lo que aquí esta en juego. ALGUNAS
REFLEXIONES FINALES SOBRE EL PARTICULAR En un escenario mundial como el actual, donde
la fuerza expansiva de los Derechos Fundamentales y la consolidación de
los diversos mecanismos previstos para su tutela parece ser, a pesar de
algunos cuestionamientos y resistencias, una tendencia destinada a
imponerse; y donde por otro lado, la constatación de que la lucha por
evitar la arbitrariedad de quien es autoridad viene progresivamente
venciendo los diferentes obstáculos
que le salen al frente es también un hecho cuya importancia
resulta innegable, se nos presenta como un acontecimiento de pertinencia
incuestionable el poder exigir el respeto del derecho a un Debido Proceso
en sede administrativa, muy a despecho de algunas respetables
consideraciones históricas sobre el particular, y sin que con ello quiera
desconocerse los especiales parámetros dentro de los cuales
necesariamente debe darse la relación Administración-administrados. Indudablemente existen fundamentos jurídicos
para sustentar la validez de esta nuestra postura, y a ellos nos hemos
referido siquiera brevemente a lo largo del presente trabajo, lo cual nos
libera de efectuar cualquier nuevo comentario al respecto. Sin embargo, la oportunidad es también propicia para señalar
que la postura expuesta y propugnada en este nuestro artículo tiene
entonces como ventaja adicional la de marcar el comienzo del fin de un
conjunto de inmunidades tradicionalmente consideradas como propias de
quienes se desempeñan como autoridades, inmunidades que históricamente
han resultado muy peligrosas para preservar la plena vigencia del Estado
Constitucional. Esperamos entonces que lo desarrollado en el
presente trabajo sirva además para apuntalar una verdadera
institucionalización en el ejercicio del poder, escenario en el cual el
administrado puede en líneas generales saber a que atenerse cuando
requiera un pronunciamiento o afronte un conflicto contra la Administración
o Administraciones Públicas, y situación que legitima como pocas la
actuación estatal ante el grueso de la ciudadanía. La tarea no es ni será sencilla, pero no por
ello es menos urgente y necesario emprenderla. Los avances conseguidos al
respecto, aunque insuficientes, lejos entonces de ser abandonados, deberán
pues ser divulgados, apuntaladas y potenciados, salvo mejor parecer.
NOTAS:
(1)
En este sentido tenemos (incluyendo a las referencias a la presunción
de inocencia) a los artículos 8, 10 y 11 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos; 2 inciso 3, 14 y 15 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos; XVIII y XXVI de la Declaración Americana de
Derechos Humanos; 8 y 25 de la Convención Americana o Pacto de San José
de Costa Rica; y 6 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. (2)
La “Law of the Land”, consagrada en el capítulo 39 de la Carta
Magna de 1215 señalaba que “[...] ningún hombre libre será detenido,
ni preso, ni desposeído de sus bienes, ni declarado fuera de la ley, ni
desterrado, ni perjudicado en cualquier otra forma, ni procederemos o
haremos proceder contra él, sino en virtud de un juicio legal de sus
pares, según la ley del país” (el subrayado es nuestro).
Por otro lado, los Charters eran aquellos acuerdos por escrito
mediante los cuales los gobernantes británicos reconocían ciertos
derechos o garantías específicas a quienes iban a colonizar ciertas
tierras en nombre de la Corona. Es
por ello que ambas situaciones –Law of the Land y Charters- son
tradicionalmente vistas como antecedentes de lo que luego sería el “Due
Process of Law”. (3)
Oportuno es señalar como ya existía una cláusula similar a la
que después consistiría la Quinta Enmienda a la Constitución
Norteamericana en las constituciones estaduales de Maryland, Pennsylvania
y de Massachusetts, aun cuando ello obviamente no tuvo la repercusión de
lo posteriormente aprobado en 1791 y 1868. (4)
Una explicación más detallada sobre el particular la encontramos,
por ejemplo, en BARKER, Robert –“El Control de Constitucionalidad en
los Estados Unidos de Norteamérica”.
En: BAZÁN, Víctor (coord.)- “Desafío del Control de
Constitucionalidad”. Buenos
Aires, Ciudad Argentina, 1996, p. 287 y ss.; o en nuestro “El Debido
Proceso en el Ordenamiento Jurídico Peruano y sus alcances en función de
los aportes hechos por nuestra Corte Suprema sobre el particular”. En:
Cuadernos Jurisdiccionales N° 1. Lima, Asociación Civil “No hay
Derecho”, Abril 2000, p. 37 y ss. (5)
Es en ese sentido que se pronuncia la Suprema Corte norteamericana,
usando un concepto de “Process” que engloba tanto a los procesos
judiciales como a los procedimientos administrativos y a los corporativos
entre particulares, en casos tan diversos como el “International Shoe
Company versus Washington” (1945), o el “Goldberg versus Kelly”
(1970), por solamente citar dos ejemplos. (6)
En este sentido, y en la medida en que son textos pensados para
hacer comprensible el complejo sistema de derechos norteamericano a
personas formadas dentro de otras pautas jurídicas, puede resultar útil
para un mejor acercamiento al tratamiento de este tema el trabajo de
ROSENFELD, Michel. El nacimiento y la evolución de los derechos humanos
en los Estados Unidos. En : Cuadernos Constitucionales de la Cátedra
Fadrique Furió Ceriol Nro. 18/19 Valencia 1997. p. 73 y ss. También podría
resultar provechoso revisar nuestro "Apuntes sobre el desarrollo de
la jurisdicción constitucional aplicable a los Derechos Fundamentales en
los Estados Unidos de Norteamérica". En: Normas Legales; Trujillo,
2000. Una visión más bien sintética e incompleta de este tema es la que
publicamos con el mismo título en: Ius Et Veritas. Revista editada por
estudiantes de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica
del Perú. N° 21. Lima, 2000. (7)
Recomendamos entre otros, revisar el clásico trabajo de LINARES,
Juan Francisco– Razonabilidad de las Leyes: el debido proceso como
garantía innominada en la constitución argentina. Buenos Aires. Astrea,
1989. Un valioso acercamiento a este tema también lo encontramos en
BIDART CAMPOS, Germán- La Corte Suprema. El Tribunal de Garantías
Constitucionales. Buenos Aires: Ediar, 1984. (8)
En este sentido recomendamos revisar, entre otros, lo señalado por
MONTERO AROCA, Juan – Derecho Jurisdiccional.
Barcelona: Bosch, 1994. (9)
Harto conocidas son, por solamente citar dos ejemplos, las prácticas
de la Corte Suprema norteamericana sobre el particular casi desde su
fundación, así como la construcción doctrinaria efectuada por Jellinek
y la dogmática alemana de fines de siglo XIX. (10)
Como es de conocimiento general, el triunfo de las revoluciones
burguesas en Europa continental no trajo consigo una inmediata desaparición
del poder de los Monarcas y su entorno, pues en la mayor parte de los países
europeos los reyes y la nobleza van a conservar importantes atribuciones
propias, las cuales -por lo menos durante buena parte del siglo XIX-
justificarán que en el Viejo Continente coexista un "principio monárquico"
junto a un "principio democrático". Como
funciones encuadradas dentro de este "principio democrático"
podíamos encontrar a todas aquellas ejercidas dentro del aparato estatal
de acuerdo con pautas legalmente establecidas, pautas cuya configuración
y vigencia dependían en última instancia del Parlamento de turno. En
cambio, las tareas ubicadas dentro de los parámetros del llamado
"principio monárquico" (tareas entre las que destacan nítidamente
la potestad reglamentaria y las consideradas necesarias para hacer viables
una todavía rudimentaria estructura administrativa estatal) dependían de
la discrecionalidad del Monarca, y por ende no estaban sometidas a control
parlamentario ni asumían como uno de sus límites al respeto de los
diferentes derechos fundamentales. Ello puede explicar no solamente el
(posterior) reconocimiento de ciertas potestades a favor de las diversas
Administraciones Públicas (potestades entendidas como privilegios antes
que como derechos), sino también que fuese difícil invocar que la
actuación administrativa en los diferentes países de Europa Continental
estuviese ceñida al respeto a ciertos parámetros, parámetros entre los
cuales se encuentra el no vulnerar el derecho fundamental a un debido
proceso. Esta constatación tendrá, tal como veremos más detalle en
otros apartados de este texto, una especial relevancia para la mejor
comprensión y análisis del tema materia del presente trabajo. (11)
Sobre la democratización del quehacer administrativo, donde la
Administración en el cual no solamente se ciñe fundamentalmente a parámetros
reglados, sino que incluso sus atribuciones discrecionales se dan dentro
de pautas previamente establecidas, las cuales marcan la diferencia entre
lo discrecional y lo arbitrario, recomendamos revisar lo expuesto por GARCÍA
DE ENTERRÍA, Eduardo y RAMÓN FERNÁNDEZ, Tomás – Curso de Derecho
Administrativo. Madrid, Civitas, varias ediciones. (12)
Al respecto, resulta sumamente ilustrativo el revisar lo resuelto
en múltiples procesos por el Tribunal Constitucional Español al abordar
este tipo de temas. (13)
Ahora bien, necesario es señalar cómo en el Perú incluso la
instancia plural, confundida aquí con el derecho a impugnar y planteada
como un derecho de configuración legal, constituye un elemento que no
siempre es exigible, incluso en procesos seguidos ante instancias que
cuentan con un carácter jurisdiccional. Por otro lado, es por todos
conocido que en el ámbito administrativo no puede hablarse en rigor de
cosa juzgada, ya que los pronunciamientos de la Administración, al ser
susceptibles de revisión en sede judicial, no gozan de los rasgos que son
propios e inherentes de la cosa juzgada. Por ello es que en estos casos más
bien cabe referirse a una cosa decidida. (14)
Así por ejemplo, el principio de motivación escrita de las
diferentes resoluciones estaba recogida en el inciso cuarto; la prohibición
del ejercicio de la función judicial por quien no ha sido nombrado en la
forma prescrita por la Constitución o la ley en el inciso catorce; y un
largo etcétera. (15)
Coincidimos con quienes consideran que es por lo menos discutible
el referirse a unos supuestos “derechos de la función
jurisdiccional”. Ahora
bien, como veremos a continuación, no es ésta la única deficiencia que
encontramos en el tratamiento otorgado al derecho a un debido proceso en
el Texto constitucional de 1993. Desarrollamos
un análisis más detallado al respecto en nuestro “El debido proceso en
el ordenamiento...” Op. Cit., sobre todo p. 45 y ss. (16)
Y es que a lo largo del ya antes mencionado artículo 139 se
recogen una serie de elementos o derechos tradicionalmente considerados
como propios del Debido proceso, tales como la motivación de las
sentencias (inciso quinto), el juez predeterminado por la ley (segundo párrafo
del tercer inciso) o la exigencia de no ser privado del derecho de defensa
(inciso catorce). (17)Aun
cuando todavía las instancias de protección internacional de los
Derechos Humanos no se han pronunciado con insistencia sobre estos temas,
justo es resaltar la existencia de decisiones como la asumida en el caso
Y.L. contra Canadá, decisión mediante la cual el Comité de Derechos
Humanos considera que son aplicables las garantías establecidas en el artículo
14 (1) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos a
instancias administrativas con funciones similares a las desempeñadas en
el caso peruano por el Tribunal Fiscal o algunas de las Comisiones de
INDECOPI. En este caso en concreto, el Comité concluyó que el artículo
14 (1) del Pacto antes mencionado no se limita a procesos de carácter
civil en sentido estricto, añadiendo que el alcance de esa dicha cláusula
no depende de la naturaleza jurídica del órgano o agencia cuya decisión
se impugna ni del carácter del procedimiento previsto por el derecho
interno, sino de “la naturaleza de la cuestión” (párrafo 9.2). Por
otro lado, resulta cada vez más frecuente ver como los diferentes
ordenamientos nacionales admiten la exigibilidad del derecho a un Debido
proceso en sede administrativa, tema que por cuestiones de espacio aquí
únicamente nos limitamos a enunciar. (18)
Una completa reproducción de esta interesante sentencia la
encontramos en “Jurisprudencia del Tribunal Constitucional”. Tomo I
(período 1996-1997). Lima,
Gaceta Jurídica Editores, Marzo de 1998, página 275 de esa recopilación
jurisprudencial. Luego, en este mismo sentido apuntan resoluciones como la
emitida en el caso "Constructora Inmobiliaria Valle del Sur S.R
Ltda" (Expediente N° 461-96-AA/TC), incluida en el tomo III de la
colección de jurisprudencia ya mencionada (específicamente entre las páginas
691 y 695), en donde el
supremo intérprete de la constitución peruana vigente señalará que: "[…]
los derechos de los justiciables que en conjunto forman lo que se conoce
como "El Debido Proceso" posee un radio de aplicación que está
por encima del funcionamiento y actuación del órgano estrictamente
judicial, pues de otro modo ninguna entidad o corporación privada y ni
siquiera la propia administración, cuando conoce del llamado
procedimiento administrativo, tendría porque respetar los derechos del
justiciable, lo que sería absurdo e inconstitucional". (19)
Sentencia
publicada el 27 de abril de 1997 en el Diario Oficial “El Peruano” y
reproducida en “Jurisprudencia del Tribunal Constitucional”.
Op.
Cit., Tomo I, p. 310-312. (20)
Expediente 594-96-AA/TC, con sentencia del 13 de junio de 1997.
Una completa reproducción de dicho fallo la encontramos en
“Jurisprudencia...” Op.
Cit. Tomo I, p. 494-496. La
cita consignada en nuestro trabajo ha sido extraída en la página 496 de
esa recopilación jurisprudencial. (21)
La sentencia completa la encontramos en “Jurisprudencia...”. Op.
Cit., Tomo II, p. 554-556. (22)
El texto íntegro de este fallo lo ubicamos en
“Jurisprudencia...”. Op.
Cit., Tomo II, p. 566-568. (23)
La sentencia en cuestión está incluida en
“Jurisprudencia...”. Op.
Cit., Tomo II, p. 594-597. (24)
En ese sentido encontramos, entre otros pronunciamientos, lo
resuelto en los casos "Asociación Centro Artesanal de Pueblo
Libre" (Expediente N° 028-93-AA/TC, incluído en
"Jurisprudencia del Tribunal Constitucional". Op. Cit
Tomo III, p. 21-23), o "Constructora Inmobiliaria Valle del
Sur S.R. Ltda". (Expediente
N° 461-96-AA/TC, incluido en "Jurisprudencia del Tribunal
Constitucional". Op.
Cit. Tomo III p. 691-695). Este
último caso tiene además el interés de establecer cual es la postura
que el Alto Tribunal tiene sobre la naturaleza jurídica de los Juzgados o
Ejecutorias Coactivas, resaltando el carácter administrativo de los
mismos. (25)
A esa misma conclusión llega el análisis efectuado por Luis Sáenz
a lo resuelto en casos como el de "Idalia Muñoz Jaime"
(Expediente N° 020-96-AA/TC, incluido en Jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, Op.cit. Tomo I, p. 147-149), o y el de "Rosa María
Mur Campoverde de Muñoz" (Expediente N° 154-93-AA/TC, recogido en
Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Op.cit. Tomo Y, p. 479-480).
Recomendamos entonces ver al respecto el completo análisis que
sobre el particular realiza SÁENZ DÁVALOS, Luis - "La Tutela del
Derecho al Debido Proceso en la Jurisprudencia del Tribunal
Constitucional". En: Revista Peruana de Derecho Constitucional. N°
1. Lima, Tribunal Constitucional, 1999, p. 483-564 (especialmente p. 521 a 523). (26)
Expediente N° 48-95-AA/TC, recogida en "Jurisprudencia del
Tribunal Constitucional". Op.
Cit., Tomo III, p. 92-94. (27)Textualmente
el fallo en cuestión señala lo siguiente: "[…]
Que, las Resoluciones de Alcaldía Nos. 639, 671, 1247, de fechas doce,
veinticuatro de Abril, y veinticuatro de Mayo de mil novecientos noventa y
seis, respectivamente que, instauran los procesos administrativos,
infringen las disposiciones del Reglamento de la Carrera Administrativa
por cuanto la calificación de las denuncias o faltas y el pronunciamiento
sobre la procedencia de la apertura del proceso disciplinario corresponde
a la Comisión Permanente de Procesos Administrativos y no al Alcalde,
viciándose en consecuencia el proceso y las decisiones que se derivan de
él, como es el caso de las Resoluciones de Alcaldía que disponen la
sanción de destitución", "Que, en consecuencia, se ha
vulnerado el derecho al debido proceso de las demandantes". (28)
En este sentido, entre otros casos, está lo resuelto en el caso
"Julio César López Prado" (Expediente N° 543-96-AA/TC;
incluido en la Separata de Garantías Constitucionales del Diario Oficial
"El Peruano" del 27 de Noviembre de 1998). (29)
Este es el tema abordado en la sentencia que dio fin al caso
"Luz del Carmen Ibañez Carranza" (Expediente N° 051-97-AA/TC,
incluida en la Separata de Garantías Constitucionales del Diario Oficial
"El Peruano" del 4 de Enero de 1999). (30)
Sentencia incluida en la Separata de Garantías Constitucionales
del Diario Oficial "El Peruano" del 16 de Octubre de 1998, así
como en SÁENZ, Luis - Op. Cit., p. 519. (31)
Como bien sabemos, cuando hablamos de jurisdicción nos referimos a
la capacidad de decir derecho -entendido como el poder resolver conflictos
de interés o situaciones de incertidumbre jurídica- con efectos
vinculantes y carácter definitivo. Por otro lado, es conocido que son
rasgos básicos de la cosa juzgada su carácter imperativo e inamovible.
Ninguno de los supuestos aquí reseñados son invocables en la solución
de los diversos procedimientos administrativos, pues las conclusiones a
las cuales llega la Administración tienen ese ingrediente vinculante y
definitivo propio de las labores jurisdiccionales (son más bien
susceptibles de control judicial a posteriori); y por ende, sus
pronunciamientos pueden en el mejor de los casos ser considerados como
cosa decidida y no en rigor como cosa juzgada. (32)
Ver al respecto lo recogido dentro del apartado "Notas sobre
el Tratamiento del Debido Proceso en las Constituciones Peruanas de 1979 y
1993 y la permisibilidad de la aplicación de este concepto a los
diferentes procedimientos administrativos", capítulo tercero del
presente trabajo. (33) Un análisis mas detallado de las cuestiones que se han planteado al respecto es el que hemos realizado en nuestro “Recursos administrativos: algunas consideraciones básicas y el análisis del tratamiento que les ha sido otorgado en la Ley N° 27444” (en prensa). Texto en el libro editado por la conmemoración del año de entrada en vigencia de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, y al cual aquí nos remitimos, pues allí se abordan aspectos cuyo desarrollo desborda los alcances del presente trabajo. (34)
La Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General vigente,
además de incluir a la motivación como parte del principio del debido
procedimiento, la considera como un requisito de validez del acto
administrativo (articulo 3.4), cuya omisión o defecto acarrearía la
nulidad del acto en cuestión (articulo 10). Además, planteará una serie
de parámetros que no deben faltar cuando se habla de motivación (artículos
6.1 y 6.2), y hará una abierta descalificación de los supuestos de
motivación insuficiente o de motivación aparente (articulo 6.3). Sin
embargo, también va a establecer algunos supuestos en los cuales se
admite la emisión de actos administrativos sin motivación. Por lo menos
dos de esos supuestos (cuando la autoridad estima procedente lo pedido por
el administrado y el acto administrativo no perjudica derechos de terceros
y cuando en función a que se considera que la autoridad ha producido una
gran cantidad de actos administrativos sustancialmente iguales se asume
que había una motivación) son en nuestra opinión pasibles de vulnerar
el derecho a un debido proceso. Por
otro lado, también resulta discutible que se considere facultativa la
motivación de algunos actos de administración interna (articulo 7.1).
Estamos pues ante varios aspectos que creemos contradicen en los hechos la
formulación general antes esbozada, y que por ello esperamos muy pronto
ver corregidos.
(*) Catedrático de Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Católica del Perú. E-mail: eloysp@hotmail.com
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