Derecho y Cambio Social

INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS PROCESOS ADMINISTRATIVOS SANCIONADORES CONTRA AUXILIARES JURISDICCIONALES DERIVADOS DEL ARTÍCULO 213° DEL TUO-LOPJ

Ricardo J. Moreno Ccancce (*)

SUMARIO: I.- INTRODUCCIÓN, II.- FACULTAD SANCIONADORA DE LOS MAGISTRADOS;  III.- LIMITES A LA FACULTAD SANCIONADORA EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO; IV.- NATURALEZA JURÍDICA DE LA PRESCRIPCIÓN, V.-  PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR; VI.- VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD DEL  PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR DERIVADO DEL ARTÍCULO 213° DEL TUO-LOPJ RELACIONADOS A LOS AUXILIARES JURISDICCIONALES;  VII.-  CONSECUENCIAS DEL VENCIMIENTO DEL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DE UN PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.

I.- INTRODUCCIÓN

El presente articulo no tiene como objeto provocar la impunidad de faltas disciplinarias por parte de los Auxiliares Jurisdiccionales, ni obtener la extinción de la facultad sancionadora de la administración respecto de conductas de carácter funcional disciplinario; sino todo lo contrario tiene como objetivo inmediato advertir:  i) Que, alguno de los dispositivos legales que regulan los Procesos Administrativos Sancionadores contra Auxiliares Jurisdiccionales, resultan contrarios al respeto del derecho fundamental del Debido Proceso reconocido por Constitución Política del Perú art. 139; inc. 3); Declaración Universal de los Derechos Humanos art. 8º y 10º; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos art. 14º; Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre art. XVIII; Convención Americana de DD.HH-Pacto de San José de Costa Rica art. 8.1º y 25.1º; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos art. 14º; Convención Europeo para la protección de los Derechos Humanos art. 06º; y ii) Poner en evidencia que la falta de fijación del plazo de prescripción del  Proceso Administrativo Sancionador (PAS) regulado en el artículo 213° del Texto Único de la Ley Orgánica del Poder Judicial relacionado a los Auxiliares Jurisdiccionales, colisiona con el principio constitucional de razonabilidad implícitamente derivado del principio de igualdad, y expresamente formulado en el artículo 200° de la Constitución Política del Perú.

Lo expuesto tiene especial relevancia, en el entendido que el fundamento jurídico     N° 09 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 3149-2004-AC-TC de fecha 20-01-2005, establece que:

“Los funcionarios públicos, desde el que ostenta la más alta jerarquía encarnada en el cargo del Presidente de la República, conforme al artículo 39° de la Constitución, están al servicio de la Nación. Esto supone, ante todo, un compromiso de lealtad con los valores y principios sobre los que se asienta el Estado peruano, definido como Estado Social y Democrático de Derecho conforme a los artículos 3° y 43° de la Constitución”[1].

II.- FACULTAD SANCIONADORA DE LOS MAGISTRADOS (Art. 213° TUO-LOPJ)

En doctrina reiterada y uniforme, el Tribunal Constitucional ha establecido que el derecho al debido proceso reconocido en el artículo 139°, inciso 3) de la Constitución Política del Perú no sólo tiene una dimensión “jurisdiccional”; sino que además se extiende también a sede “administrativa” y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos[2] ha sostenido: 

(...) cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, [el que] tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal, en los términos del artículo 8° de la Convención Americana. [Caso Tribunal Constitucional del Perú, párrafo 71].

Asimismo, respecto de los límites de la potestad administrativa disciplinaria, el Tribunal Constitucional[3] ha señalado que tal potestad:

(...) está condicionada, en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución, de los principios constitucionales y, en particular, a la observancia de los derechos fundamentales (...), [debiendo] resaltarse la vinculatoriedad de la Administración en la prosecución de procedimientos administrativos disciplinarios, al irrestricto respeto del derecho al debido proceso y, en consecuencia, de los derechos fundamentales procesales y de los principios constitucionales (v.gr. legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad) que lo conforman [Exp. N.º 1003-1998-AA/TC, fundamento 12].     

El Poder Judicial en ejercicio de su función directriz tiene facultades para normar reglamentariamente las labores de su personal, dictar las disposiciones necesarias para que éstas se desarrollen adecuadamente, y sancionar disciplinariamente[4].

La acción de control disciplinario no es únicamente deber de los Órganos especializados de la ODICMA, OCMA, Gerencia General del Poder Judicial,  Consejo Ejecutivo del Poder Judicial y la Sala Plena de la Corte Suprema; sino también es deber de cada Magistrado, entendido como una acción inmediata para evitar la evasión de responsabilidad funcional, mantener la línea de autoridad y el orden disciplinario de su judicatura, conforme está determinado por el artículo 213° del TUO de la LOPJl[5].

Es decir, en el caso de pérdida de expedientes judiciales o de la sustracción de una o más piezas procesales del mismo, el artículo 213° del TUO de la LOPJ establece que, el Órgano Jurisdiccional[6] que tome conocimiento de estos hechos es el que sin trámite previo, deberá aplicar la sanción que corresponda.

He aquí el primer dispositivo que colisiona con el Derecho a la Defensa reconocido por la Constitución Política del Perú, al negar dicho dispositivo legal el Derecho a la Defensa de los Auxiliares Jurisdiccionales en los Procesos Administrativos iniciados al amparo del art. 213º del TUO-LOPJ, al no tener el procesado o investigado capacidad de ejercer su derecho de defensa en forma idónea y eficaz, al desconocer los cargos atribuidos.

En suma, se aprecia que el dispositivo legal que autoriza al Magistrado que SIN TRAMITE PREVIO aplique la sanción administrativa correspondiente, cuando se encuentre ante una pérdida de expedientes judiciales o de la sustracción de una o más piezas procesales del mismo, colisiona abiertamente con los valores y principios sobre los que se asienta el Estado peruano, definido como Estado Social y Democrático de Derecho conforme a los artículos 3° y 43° de la Constitución Política del Perú, y en especial al Derecho Fundamental y garantía del Poder Judicial al Debido Proceso, así como a los principios constitucionales de razonabilidad e interdicción de la arbitrariedad.

III.- LÍMITES A LA FACULTAD SANCIONADORA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Según Richard Martín Tirado, la doctrina reconoce que el denominado ius puniendi estatal, se divide en dos grandes “brazos” o sectores de actuación: el derecho penal y el derecho administrativo sancionador. En dicha medida, ambos gozan de una identidad de sustancia y de materia, compartiendo su estructura y sus principios; En dicha medida la composición del derecho administrativo sancionador se apoya en los principios y las bases funcionales del derecho penal.

Al respecto conviene precisar que la Sentencia recaída en el Expediente Nº 2192-2004-AA/TC[7], establece que:

“El principio de legalidad constituye una auténtica garantía constitucional de los derechos fundamentales de los ciudadanos y un criterio rector en el ejercicio del poder punitivo del Estado Democrático. La Constitución lo consagra en su artículo 2º, inciso 24, literal d), con el siguiente tenor: “Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley”

Por ello, el artículo 229.1º de la Ley N° 27444 que establece: “Las disposiciones del presente Capitulo disciplinan la facultad que se atribuye a cualquiera de las entidades para establecer infracciones administrativas y las consecuentes sanciones del administrado”; Debe ser entendido como la piedra de toque del sistema represivo administrativo, puesto que regula la facultad de establecer infracciones administrativas y sus sanciones.

Es por dicha razón que al Procedimiento Administrativo Sancionador se le aplican las garantías que históricamente han sido creadas para el derecho penal. En consecuencia, la Ley N° 27444 innova al regular por vez primera una serie integral de principios aplicables al Procedimiento Administrativo Sancionador, dentro de los cuales tenemos a:

Razonabilidad: El cual se define como una expresión del principio contenido en el numeral 1.4 del Artículo IV de la Ley N° 27444, se refiere a que las entidades cuando ejerzan la potestad administrativa sancionadora, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida, y mantener la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que debe tutelar, a fin que éstos respondan a lo racionalmente necesario para su cumplimiento de sus finalidades, y la

Proporcionalidad: Es en el seno de la actuación de la Administración donde el principio de proporcionalidad cobra especial relevancia, debido a los márgenes de discreción con que inevitablemente actúa la Administración para atender las demandas de una sociedad en constante cambio, pero también, debido a la presencia de cláusulas generales e indeterminadas como el interés general o el bien común, que deben ser compatibilizados con otras cláusulas o principios igualmente abiertos a la interpretación, como son los derechos fundamentales o la propia dignidad de las personas.

IV.- NATURALEZA JURÍDICA DE LA PRESCRIPCIÓN

Los plazos de prescripciones generados en los procesos administrativos sancionadores (PAS), son de 2 clases:

1.- Prescripción de la facultad de la administración para iniciar proceso administrativo sancionador, contados desde la comisión de la infracción; y

2.- Prescripción de la acción administrativa, para perseguir la inconducta funcional.

La prescripción es una institución jurídica en virtud de la cual el transcurso del tiempo genera ciertos efectos respecto de los derechos o facultades de las personas o en cuanto al ejercicio de ciertas facultades de parte de la administración pública, como el ejercicio de su facultad punitiva que tiene efectos que tiene efectos respecto de los particulares.

Los administrados inmersos en un Procedimiento Administrativo Sancionador (PAS) pueden hacer uso de ella como medios de defensa, de modo tal que la administración no los mantenga de manera indefinida en una situación de determinación en cuanto a la calificación de sus conductas cuestionadas.

Asimismo, la existencia de un término prescriptorio obliga a la administración a actuar de manera más ágil, a fin de evitar que el mismo transcurra sin haber ejercido su facultad punitiva.

En la regulación del TUO de la LOPJ, se establece la figura de prescripción en el artículo 204° a efectos de restringir el ejercicio de la facultad sancionadora de los Órganos Disciplinarios en el ámbito del Poder Judicial, el texto de su artículo 204°, establece que:

“ El plazo para interponer queja administrativa contra Magistrados caduca a los 30 días de ocurrido el hecho. Interpuesta la queja, prescribe de oficio a los 2 años”.

Además, el artículo 63° del acotado TUO, debidamente precisado por la Resolución Administrativa N° 121-2004-CE-PJ de fecha 16-06-2004, expedido por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial[8], establece que:

“La prescripción a que se contrae el artículo 204° del Texto Único de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es aquella institución legal que extingue la acción administrativa, entendida no como el derecho de petición; sino como la facultad  de la administración de perseguir la conducta funcional (…) sólo opera en los procesos disciplinarios iniciados a mérito de una queja y/o investigación”.

Por otro lado, la Ley de Procedimiento Administrativo General[9] establece en el artículo 233.1 que

“La facultad  de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativa prescribe en el plazo que establece las leyes especiales, sin perjuicio  de los plazos para la prescripción de las demás responsabilidades que la infracción pudiera amerituar. En caso de no estar determinado, prescribirá en cinco años computados a partir de la fecha en que se cometió la infracción o desde que cesó, si fuera una acción continuada”.

Ambas disposiciones están referidas a la facultad prevista para DETERMINAR INFRACCIONES, pudiendo inferirse que dicho PLAZO MÁXIMO HA SIDO PREVISTO PARA QUE LA ADMINISTRACIÓN DETERMINE LA INFRACCIÓN E IMPONGA LA SANCIÓN RESPECTIVA; Y NO SÓLO INICIE EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR, lo cual implicaría un plazo que extinguiría el derecho de la administración de ejercer su facultad sancionadora; púes la Doctrina Jurisprudencial más autorizada[10], entiende que el inicio del procedimiento sancionador debe ir acompañado de la formulación de los cargos respectivos al investigado.

V.- PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Además, el numeral 1.4. de la Ley de Procedimiento Administrativo General enuncia el principio de razonabilidad, según el cual, las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que se deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.

La razonabilidad implica que el acto estatal debe mantener su justificación lógica y axiológica en los sucesos o circunstancias que fueran. Así, la doctrina exige que se produzca una consonancia entre el hecho antecedente “creador” o “motivador” del acto estatal y el hecho consecuente derivado de aquél; en consecuencia, la razonabilidad comporta una adecuada relación lógico-axiológica entre la circunstancia motivante, el objeto buscado y el medio empleado.

Por ello, el principio de razonabilidad, implícitamente derivado del principio de igualdad, y expresamente formulado en el artículo 200° de la Constitución, no tolera ni protege que se realicen o expidan actos o normas arbitrarias.

VI.- VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD DEL  PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR DERIVADO DEL ARTÍCULO 213° DEL TUO-LOPJ RELACIONADOS A LOS AUXILIARES JURISDICCIONALES

Por otro lado, el artículo 233° de la Ley de Procedimiento Administrativo General-Ley N° 27444[11], constituye un significativo avance en orden a establecer por vez primera un régimen de prescripción de la imposición de sanciones administrativas, poniendo fin a un régimen que se prestaba a la arbitrariedad; puesto que mientras en el campo del Derecho Penal sí se aplicaban normas de prescripción para el ejercicio de la acción penal, en el ámbito del Derecho Administrativo no se respetaba la garantía de la prescripción, premiándose de cierta manera la inactividad de la administración; por ello la regla general, es que la facultad de determinar la existencia de infracciones administrativas prescribe de acuerdo a las leyes especiales.

Sin embargo, la acotada Ley N° 27444 prevé en el acotado numeral 233º y en el 229.2º que, en caso de no estar determinado plazo prescriptorio, el ejercicio de la Procedimiento Administrativo Sancionador prescribe a los 05 años computados a partir de la fecha en que se cometió la infracción o desde que cesó, si fuera una acción continuada.

Empero es el caso, que al momento de establecer el plazo prescriptorio para computar el inicio del procedimiento sancionador y la formulación de los cargos, originada en el artículo 213° del TÚO de la LOPJ, nos encontramos que ni el acotado TUO de la  LOPJ, ni el Reglamento de Organización de funciones de la OCMA - Resolución Administrativa N° 263-96-SE-TPCME-PJ, prevé un plazo prescriptorio para el caso de los Auxiliares Jurisdiccionales derivados del artículo 213º del TUO-LOPJ.

Empero, por otro lado, el artículo 204° del TUO de la LOPJ, dispone que:

“El plazo para interponer queja administrativa contra Magistrados caduca a los 30 días de ocurrido el hecho. Interpuesta la queja, prescribe de oficio a los 2 años”.

Es decir, del análisis sistemático del Texto Único de la Ley Orgánica del Poder Judicial, se aprecia que sólo se ha establecido un plazo de prescripción para determinar el inicio del procedimientos sancionador y la formulación de cargos de infracciones administrativas derivadas de quejas administrativa disciplinaria o investigación  contra los Magistrados (Art. 204° del TULOPJ); no habiéndose dispuesto plazo de prescripción alguna en para los procedimientos administrativos sancionadores originadas contra Auxiliares Jurisdiccionales a que hace referencia el artículo 213°  del acotado Texto Único de la Ley Orgánica del Poder Judicial; resultando de aplicación, a éste último supuesto en forma supletoria el numeral 233.1 de la Ley de Procedimientos Administrativos General–Ley N° 27444, que sanciona que:

“Para determinar la existencia de infracciones administrativas (…) en caso de no estar determinado, prescribirá en cinco años computados a partir de la fecha en que se cometió la infracción”.

En conclusión, según el TUO de la LOPJ, la Prescripción de la acción administrativa, para perseguir la inconducta funcional contra los Magistrados prescribe a los 02 años; en cambio para determinar la existencia de infracciones administrativas originadas en los procedimientos administrativos sancionadores contra Auxiliares Jurisdiccionales, por no encontrarse determinado en la legislación de aplicación especifica, prescribirá en 05 años computados a partir de la fecha en que se cometió la infracción o desde que cesó si es continuada.

En ejercicio regular del principio de no discriminación considero que dichos plazos de prescripciones planteados así generan una manifestación de antinomia legislativa, y quebrantamiento del principio de razonabilidad en el entendido que para el caso de una denuncia o investigación contra un Magistrado prescribe a los 02 años, que consideramos es un plazo razonable a fin de alcanzar una decisión, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.

VII.- CONSECUENCIAS DEL VENCIMIENTO DEL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN DE UN PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

Que, sólo de manera referencial considero necesario tomar nota, que según el inciso b.c) del artículo 14º del Reglamento de Organización y Funciones de la Oficina de Control de la Magistratura del Poder Judicial[12] son funciones y atribuciones de la Unidad de Procesos Disciplinarios: (…) cuando transcurra, el plazo de Prescripción a que se contrae el artículo 204º del Texto Único ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, deberá declarar la Prescripción de la queja y, dispondrá su archivamiento.

Entre los años 1996 y 1999 se registro los siguientes índices de resoluciones archivadas por prescripción:

Fuente: PODER JUDICIAL. La reforma Jurisdiccional en el Perú. Un impulso al tercer milenio. Lima 2000. p.239

Es dicha incidencia de procesos administrativos sancionadores archivados por prescripción (entendida sólo como marco referencial),  que justifican la elaboración del presente artículo, y evidenciar la deficiente regulación normativa al respecto.

En un primer momento la Segunda Sala del Tribunal Constitucional[13], con la sola corroboración de encontrarse vencido el plazo de prescripción extintiva de la investigación establecido en dos años, concluye que se evidencia la inobservancia por parte de la OCMA del artículo 204° de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y, con ello, por lo tanto la vulneración del derecho al debido proceso en sede administrativa, declarando INAPLICABLES al caso concreto las decisiones disciplinarias interpuestas.

Empero, es importante resaltar que según el Tribunal Constitucional, máximo interprete de la Constitución viene delineando como doctrina jurisprudencial uniforme[14] que, el hecho en sí que el ente sancionador supere el plazo prescriptorio de la investigación, establecido en la normatividad correspondiente, no importa vulneración de derecho constitucional alguno –y en particular del derecho a un proceso sin dilaciones indebidas- toda vez que, conforme a lo establecido por el Tribunal Constitucional en la Sentencia recaída en el Expediente N° 0858-2001-AA/TC[15]– que incluso supuso un cambio de jurisprudencia– el incumplimiento del plazo del proceso administrativo no origina la nulidad, cuando en él se ha respetado, en su contenido esencial, el ejercicio del derecho al Debido Proceso, existiendo, en todo caso, una falta de carácter disciplinario por parte de los integrantes de la Comisión de Procesos Administrativos por la demora, más no la extinción de la facultad sancionadora de la administración respecto de conductas de carácter funcional.

De esta manera, el hecho que los plazos máximos de un proceso hayan sido incumplidos no tiene como consecuencia directa que las resoluciones finales sean declaradas inválidas o sin efectos legales.

Lima, febrero 2007

(*) Maestrista en Derecho Civil y Comercial UNFV, Discente VIII PROFA-AMAG,
 Juez (s) de Paz Letrado de Lima.

E-mail: rmoreno@pj.gob.pe