Derecho y Cambio Social

“No hay diferencia alguna entre los hombres; no hay controversia posible, por muy complicada e imprevista que fuere, que no admita y exija una solución jurídica cierta” (Giorgio del Vecchio)

SUMARIO:

I.-Introducción. II.- El derecho a la libertad de asociación. III.- El derecho a la libertad sindical. IV.- El sindicato y su naturaleza jurídica. V.-  Inscripción en los Registros Públicos de los sindicatos de servidores públicos. VI.- A manera de conclusión.

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE LOS REGISTROS PÚBLICOS

TRIBUNAL REGISTRAL

RESOLUCION Nº 012-2003-SUNARP-TR-T

Trujillo, veinte de Enero del 2003

APELANTE             :           SINDICATO UNIFICADO DE DOCENTES DE LA UNT

TIUTLO                    :           17056 del 21-11-2002

INGRESO                :           154-2002

PROCEDENCIA     :           SEDE TRUJILLO DE LA ZONA REGISTRAL V

REGISTRO              :           PERSONAS JURÍDICAS

ACTO                                   :           INSCRIPCIÒN DE JUNTA DIRECTIVA

1.- ACTO CUYA INSCRIPCION SE SOLICITA Y DOCUMENTACION PRESENTADA:

            Con el Titulo 17056 del 21-11-2002, doña Margarita Noemí Román Vargas, en su calidad de Secretaria General del Sindicato Unificado de Docentes de la Universidad Nacional de Trujillo (en adelante SUDUNT), solicitó la inscripción de la Asamblea Ordinaria del 23-08-2002, aclarada por la Asamblea General Extraordinaria del 29-10-2002, en las que se reconocen y ratifican a las Juntas Directivas no inscritas del SUDUNT.

            Se adjuntan al titulo los siguientes documentos:

Copias Certificadas por el Notario Público Marco Corcuera García de las actas de las referidas Asambleas Generales.

Declaración Jurada de la Secretaría General de la última Junta Directiva elegida, Margarita Noemí Román Vargas, con firma legalizada por el Notario Público  Marco Corcuera García, respecto de la convocatoria, quórum y acuerdos de la Asamblea General del 23-08-2002.

Relación de asistentes a la Asamblea General del 23-08-2002.

2.- DECISION IMPUGNADA:

El Registrador Público, Dr. Everardo Meneses Reyes, observó el título con esquela de fecha 02-12-2002, cuyo tenor literal es el siguiente:

1.      Las Resoluciones 202-2001 y 331-2002 de la SUNARP establecen criterios registrales aplicables cuando concluyan períodos de funciones de integrantes de consejos directivos y demás órganos de gobierno de asociaciones y comités, personas jurídicas reguladas por el Código Civil.

2.      Los sindicatos son regulados por normas diferentes al Código Civil y, si bien se permite la inscripción de un sindicato en el  libro de asociaciones, esto no implica que por este hecho se  transforme en asociación. La inscripción del sindicato, en partida registral no lo transforma en una asociación y, las sucesivas inscripciones se deben realizar conforme a la normatividad existente.

3.      Las normas sobre relaciones colectivas de trabajo y otras normas sobre sindicatos no precisan los documentos que deben presentarse al registro público para acreditar el trámite de registro del sindicato ante la autoridad de trabajo. Aunque por tener estructura similar los sindicatos con las asociaciones se puede permitir en el futuro la aplicación de las resoluciones anteriormente señaladas a este tipo de organización de personas (trabajadores y empleadores) que buscan regular las relaciones entre ellos, obtener o consolidar derechos e intereses comunes, y facultad de negociación entre empleadores y trabajadores con el fin de la defensa de los intereses del grupo y finalmente, generar normas de beneficio general.

4.      Conforme al Dec. Ley 25593 Ley Colectiva de Trabajo y el D. Supremo Nº 011-92-TR los trabajadores de entidades del estado, sujetos al régimen laboral de la actividad privada, quedan comprendidos en las normas contenidas en el presente Decreto Ley en cuanto estas últimas no se opongan a normas específicas que limiten los beneficios en él previstos.

5.       El registro de sindicatos de los trabajadores del Estado sujetos a la actividad privada deben cumplir los requisitos establecidos en los artículos 17º, 18º y 19º del D. Ley antes señalado, esto es, el sindicato debe inscribirse en el registro correspondiente a cargo de la autoridad de trabajo. El registro es un acto formal, no constitutivo, y no puede ser denegado salvo cuando no se cumpla con los requisitos establecidos por el Decreto Ley. Los efectos del Registro de un sindicato. El registro de un sindicato le confiere personería gremial para los efectos previstos en la Ley, así como para ser considerado en la conformación de organismos de carácter nacional e internacional. Una vez cumplido el trámite de registro, podrán inscribirse en el Registro de Asociaciones para efectos civiles. Por lo que deberá adjuntarse la resolución de la autoridad de trabajo que admite su inscripción referente al artículo 17º de la Ley concordado con los artículos 22º y 25º del Reglamento.       

6.      Esto basta con la inscripción en el Registro a cargo de la autoridad de trabajo para que su representación sea reconocida. Los trabajadores estatales no sujetos al régimen laboral de la actividad privada se regulan bajo los D.S. Nº 03-82-PCM y D.S. 026-82-JUS (normas parcialmente derogadas). Las organizaciones sindicales de servidores públicos se inscriben en un registro diferente al Registro Público. La Ley 27556 crea el Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores Públicos, el articulo 1º de esta Ley señala que el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo está autorizado a crear el Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores Públicos, siendo el registro un acto formal que le confiere personería jurídica  siendo obligatoria la inscripción en este registro, por lo señalado en el articulo 2, las Juntas Directivas. Exceptúa las organizaciones que a la fecha de la expedición de la norma antes señalada cuenten con resolución del registro sindical correspondiente expedido por el INAP. Resolución que no se acompaña a la presente así como se adjunta solicitud de inscripción de Junta Directiva presentada el 04-11-2002 que no acredita inscripción correspondiente señalada en el articulo 2 de la Ley 17556. Se requiere por ello en todo caso la inscripción previa en registro diferente, por ejemplo, los sindicatos regulados por las normas relativas a relaciones colectivas de trabajo requieren previamente su inscripción en el registro antes señalado, así como se debe comunicar conforme al articulo 10º literal d) del D. Ley 25593 a la Autoridad de Trabajo y al empleador, la nómina de Junta Directiva y los cambios que con ella se produzcan dentro de los cinco (05) días hábiles siguientes.

7 .Conforme el artículo 142 y siguientes del Régimen General de los Registros Públicos puede interponer recurso de apelación contra la presente observación.

3.-FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN:

            La apelante en su escrito de apelación señala lo siguiente:

      -    Que el SUDUNT es una persona jurídica de derecho privado que fue constituido como             organismo gremial representativo de los derechos de los docentes.

-            Que el Registrador no ha tenido en cuenta que el SUDUNT actúa en dos ámbitos: a) como ente gremial, regulado parcialmente por el Decreto Supremo 03-82-PCM y Decreto Supremo 026-82-JUS; y, b) como persona jurídica de derecho privado, reguladas por las normas del Derecho Civil.

-            Que la inscripción del SUDUNT en los Registros Públicos deriva de su condición de persona jurídica de derecho privado, inscripción que por demás no puede ser desconocida por ninguna persona, pues se encuentra legitimada conforme lo prescrito por el articulo 2013º del Código Civil.

-            Que si bien las normas que regulan el funcionamiento de los sindicatos de servidores públicos establecían que debían inscribirse en el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), en la actualidad este ente ha sido desactivado por disposición del Decreto Supremo 074-95-JUS. La Ley  27556 del 23-11-2001, por su parte, ha autorizado que el Ministerio de Trabajo cree el Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores Públicos, sin embargo hasta la fecha no se ha cumplido con este mandato, por lo que no puede obligarse al apelante para que cumpla con un imposible jurídico.

-            Que, por otro lado, las Resoluciones 202-2001-SUNARP y 331-2001-SUNARP se han aplicado analógicamente en el presente caso por tener los sindicatos al igual que las asociaciones un fin no lucrativo y una estructura orgánica similar.

4.-    ANTECEDENTE REGISTRAL:

       EL SUDUNT aparece inscrito en el asiento 2, fojas 38, del tomo 2 del Registro de Asociaciones de la Oficina Registral de Trujillo.

5.- PLANTEAMIENTO DE LAS CUESTIONES:

       Estando a los fundamentos de la observación, los argumentos de la apelante y  los antecedentes registrales, las cuestiones a dilucidar en la presente resolución son las siguientes:

·        Si el nombramiento de la junta directiva de un sindicato de servidores públicos que tiene aperturada su partida registral en el Registro de Asociaciones en un acto inscribible.

·        Si resulta aplicable a los sindicatos, cualquiera sea su naturaleza, lo previsto en las Resoluciones 202-2001-SUNARP y 331-2001-SUNARP.

·        Afirmativos que sean ambos cuestionamientos, determinaremos si el presente titulo cumple con los requisitos de fondo forma que permitan su acceso al Registro.

6.- ANALISIS:

PRIMERO: Que, el sindicato es entendido como toda organización compuesta por personas que, ejerciendo oficio, labor o profesión similares o conexos, se unen para el estudio y protección de los intereses que comparten.

       En nuestro sistema jurídico encontramos diversos tipos de sindicatos; sin embargo, para los fines de la presente resolución podemos destacar aquella clasificación que divide a los sindicatos dependiendo si sus miembros se encuentran sujetos al régimen laboral de la actividad privada o son servidores públicos.

SEGUNDO: Que, los sindicatos cuyos miembros se encuentran sujetos al régimen laboral de la actividad privada se hallan regulados por la Ley de Relaciones Colectivas, Ley 25593 (en adelante la Ley), y su reglamento aprobado mediante Decreto Supremo Nº 011-92-TR del 14-10-92.

       Conforme  lo previsto en el artículo 16º de esta Ley, la constitución de un sindicato se hace en asamblea en la que se aprueba su estatuto y se elige la Junta Directiva, de todo lo cual  consta en acta, la que será refrendada por Notario Público o, falta de este, por Juez de Paz de la localidad, con indicación del lugar, fecha y nómina de asistentes. Este sindicato debe inscribirse en el registro a cargo de la Autoridad Administrativa de Trabajo (en adelante ATT). Conforme al articulo 17º de la Ley, el registro es un acto formal, no constitutivo, y no puede ser denegado salvo cuando no se cumpla con los requisitos establecidos en la Ley.

       Sin embargo este registro únicamente le confiere al sindicato personería gremial, para los efectos previstos en las normas laborales, así como para ser considerado en la conformación de organismos de carácter nacional e internacional. Para adquirir plena personería jurídica, una vez cumplido su registro en la AAT, y por este solo mérito, los sindicatos deben inscribirse en el Registro de Asociaciones de los Registros Públicos, como lo exigen los artículos 18º y 19º de la Ley. Es decir, sin ser propiamente asociaciones para efectos registrales se les da a los Sindicatos el mismo tratamiento, situación que se condice con la finalidad no lucrativa que inspira a estos entes.

TERCERO: Que, en estos sindicatos podemos diferenciar una doble personalidad: gremial y jurídica. La primera la otorga la inscripción del sindicato en el Registro de la AAT, y la segunda se adquiere con su inscripción en la Registros Públicos.

       Sin embargo, la inscripción de cualquier acto en los Registros Públicos exige previamente haber cumplido con el trámite de inscripción en el AAT, a fin de evitar contenidos contradictorios que atenten contra la seguridad jurídica, pues de no ser así podría darse el caso, por ejemplo, que mientras en la AAT aparezca inscrita una junta directiva del sindicato, en Registros Públicos exista otra. Además hay que estar al mandato de la Ley, que en su artículo 18º, concordante con el articulo 10º inciso d), dispone que la inscripción que se podrá hacer en el Registro de Asociaciones de los Registros Públicos es una vez cumplido el trámite en el registro administrativo.

CUARTO: Que, tratándose de los sindicatos de los trabajadores pertenecientes a la administración pública, su regulación está dada por los Decretos Supremos 003-82-PCM y 026-82-JUS, del 22-01-82 y 13-04-1982, respectivamente.

       El articulo 1º del DS 003-82-PCM establece que los servidores públicos, empleados y obreros permanentes sujetos al Sistema Único de Remuneraciones de la Administración Pública, tienen derecho a constituir organizaciones sindicales, afiliarse a ellas, aprobar sus estatutos y reglamentos, elegir libremente a sus representantes y participar en su organización, administración y actividades. No comprende en sus alcances a los Magistrados  del Poder Judicial, los funcionarios del Estado con poder de decisión o que desempeñen cargo de confianza, así como el personal militar y el personal civil que de acuerdo a las disposiciones sobre la materia, forman parte de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional.

       El articulo 11º de este dispositivo dispone que las organizaciones sindicales de servidores públicos se inscribirán en el registro que abrirá el Instituto Nacional de Administración Pública (en adelante INAP, ente ya desaparecido por disposición del Decreto Supremo 074-95-JUS). Sin embargo, a diferencia de lo que la Ley 25593, la inscripción en este registro administrativo sí revestía a la organización sindical de personería jurídica plena para todos los efectos legales.

       El artículo 13º del DS 003-82-JUS prescribía que cualquier modificación de los estatutos y en la conformación de la Junta Directiva serían comunicados a la INAP, dentro del término de 48 horas, para efectos del registro correspondiente.

QUINTO: Que, como habíamos señalado, la inscripción de un sindicato en el registro administrativo a cargo del INAP le otorgaba plena personería jurídica, no necesitando ninguna otra inscripción para alcanzar dicho carácter. Con su inscripción en el INAP el sindicato adquiría tanto personería gremial como civil, personerías que en los sindicatos de los trabajadores sujetos al régimen de la actividad privada emanaban de inscripciones en registros distintos.

       La constitución de un sindicato de trabajadores de la administración pública, así como la modificación de su estatuto y el nombramiento de sus juntas directivas, acaso los actos más importantes de publicitar, son objeto de inscripción en el registro administrativo. En este caso, habiendo optado el sistema por publicitar los actos en un registro administrativo, la publicidad de un registro jurídico pareciese ya no ser necesaria. Es más, creemos que mantener publicidades paralelas en registros distintos lo único que lograría es crear incertidumbre en las personas que se interrelacionen con estos sindicatos. Generar una inscripción adicional en los Registros Públicos cuando la ley ha establecido que todos los actos se inscriban en un registro administrativo podría dar lugar a complicaciones en los operadores del derecho y público en general, más todavía cuando cualquier inscripción en el registro jurídico requeriría la previa inscripción en el registro administrativo. Habría definitivamente una duplicidad de funciones publicitarias que, en este caso, la ley prefirió otorgárselas al registro administrativo.

SEXTO: Que, sin embargo, mediante DS No.  074-95-JUS se desactivó el INAP, no pudiéndose realizar a partir de su vigencia la inscripción de ningún sindicato de servidores públicos pues era materialmente imposible que se efectúe su reconocimiento. En este supuesto esta Sala sostiene que resulta plenamente válido que la inscripción de la constitución del sindicato y sus posteriores actos se realicen ante los Registros Públicos.

       El argumento básico que sustenta esta posición está en que no puede dejarse de otorgar protección a un ente que ha sido reconocido constitucionalmente, como lo es el sindicato. Hay un interés superior que el Estado tutela – que ha sido recogido de diversos tratados[1]-, y es el derecho de sindicalización de todos los trabajadores, aun cuando pertenezcan a la administración pública.

       Si había desaparecido el INAP y su registro donde debían realizarse las inscripciones de los sindicatos de los trabajadores de la administración pública, por el amplio soporte de normas tuitivas de la sindicalización en el país, creemos que estos entes podían acceder al Registro de Personas Jurídicas, específicamente al Registro de Asociaciones, para adquirir su personalidad jurídica.    

SETIMO: Que, sin perjuicio de los argumentos que hemos señalado en los considerandos anteriores y que apuntan a procurar la inscripción en los Registros Públicos de un sindicato promovido por los trabajadores de la administración pública, hay que tener en cuenta que el SUDUNT se encuentra ya inscrito en el asiento 2 fojas 38 de tomo 2 del Registro de Asociaciones de la Oficina Registral de Trujillo. En consecuencia, esa inscripción, como cualquier otra, goza de la presunción de exactitud y validez que otorga la legitimación registral.

OCTAVO: Que, con fecha 22-11-2001 se expidió la Ley 27556 que, entre otras cosas, autorizó al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (en adelante, el Ministerio) la creación del Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores Públicos, encargado de registrar la constitución de organizaciones sindicales de primer, segundo y tercer nivel. Con la inscripción, los sindicatos adquieren personería jurídica.

            Aún cuando ya está vigente la referida norma, el Ministerio a la fecha no ha implementado ese registro, conforme lo precisa en el Proveído 447-2002, del 13-01-2002, siendo en este caso aplicable el criterio sostenido en la presente resolución; es decir, que pueden inscribirse los sindicatos de servidores públicos en el Registro de Asociaciones, con mayores actos secundarios si la constitución ya está inscrita en los Registros Públicos.

            En todo caso, el Decreto Supremo que implementa esta Ley y el funcionamiento del Registro a cargo del Ministerio deberá de resolver la situación de aquellos sindicatos que accedieron a los Registros Públicos.

NOVENO: Que, respecto del segundo punto controvertido, es decir, si al sindicato inscrito en los Registros Públicos le resultan aplicables los criterios registrales establecidos en las resoluciones 202-2001-SUNARP/SN, hay que señalar que estas normas pretenden por sobretodo implementar en la calificación registral procedimientos que permitan calificar con mayor facilidad los acuerdos de personas jurídicas y la elección de sus órganos directivos, de tal manera que les aseguren un funcionamiento regular. Para ello se han valido de pautas como la representación de hecho y el requerimiento de declaraciones juradas en sus representantes para acreditar quórums y acuerdos.

            Estos criterios no sólo están limitados a las asociaciones sino a los comités, comunidades nativas, comunidades campesinas, cooperativas y empresas multicomunales. También se aplican a las sociedades mercantiles, en lo que respecta a los acuerdos adoptados en junta general de una sociedad anónima cerrada, conforme lo dispone el artículo 76º del Reglamento del Registro de Sociedades. Como se puede apreciar, el espectro es amplio y traduce la clara voluntad de la Superintendencia Nacional de los Registros Públicos de aplicar estas pautas a todas las personas jurídicas, trasladándole la responsabilidad de la veracidad de los hechos a quienes realizan las declaraciones juradas.

            Los sindicatos, por sus fines, principios y objetivos, no distan mucho de las asociaciones. Es más, diríamos que en algunos casos coinciden plenamente. No tienen fines lucrativos y más apuntan a la protección de los derechos de los trabajadores. Toman sus acuerdos en asamblea general y tienen una junta directiva que periódicamente se renueva. Esta coincidencia es asumida por nuestra legislación cuando dispone que los sindicatos de los trabajadores sujetos al régimen de la actividad privada se inscriban para que adquieran personalidad jurídica en el Registro de Asociaciones. Esta norma asume que el ropaje jurídico de los sindicatos en sus relaciones jurídicas con terceros es la asociación y como tal debe inscribirse en ese Registro.

            Por lo demás, el SUDUNT ya aparece inscrito en el asiento 2 fojas 38 del tomo 2 del Registro de Asociaciones de Trujillo, inscripción que se encuentra legitimada y protegida por presunción de veracidad y exactitud.

            En ese sentido, esta Sala sostiene que las disposiciones de las Resoluciones 202-2001 y directivas del SUDUNT, para lo cual se acogieron a lo dispuesto en las Resoluciones 202-2001 y 331-2002-SUNARP/SN, resulta aplicables en la calificación de la presente asamblea general.

DECIMO.- Que resta determinar si el presente título reúne los requisitos de fondo y forma para acceder al Registro.

            En la Asamblea General  del 23-08-2002 se acordó la regularización legal de las juntas directivas del SUSUNT, para lo cual se acogieron a lo dispuesto en las Resoluciones 202-2001 y 331-2002-SUNARP/SN. El acta de esta asamblea certificada por el Notario Público Marco Corcuera García no cumple puntualmente con todos los requisitos del acta de regularización pues no se precisan los nombres completos de los integrantes de los sucesivos  órganos de gobierno, como por ejemplo, las juntas directivas de los años 1991,1994 y 1995

            Sin embargo, la deficiencia se regulariza con la asamblea de fecha 29-10-2002, cuya copia certificada por el Notario Marco Corcuera García también se acompaña. Pero si bien la citación, quórum y acuerdos de la asamblea del 23-08-2002 se acreditan con declaraciones juradas conforme a la Resolución 331-2002-SUNARP/SN, la asamblea aclaratoria del 29-10-2002 no aparece sustentada por ninguna declaración jurada, lo que deberá subsanarse conforme a lo establecido en dicha resolución.

            Por las consideraciones expuestas estando a lo acordado, con la ponencia del Vocal Dr. Hugo Echevarría Arellano, por unanimidad se adoptó la siguiente decisión:

7.- RESOLUCIÓN:

PRIMERO: REVOCAR las observaciones realizadas por el Registrador Público de la Zona Registral V, Sede Trujillo, Dr. Everardo Meneses Reyes, al título venido en grado y, DISPONER que el mismo es inscribible si se cumple con lo dispuesto en el décimo considerando de la presente resolución.

Regístrese, Comuníquese.

Hugo Echevarria Arellano

Víctor Raul Mosquera Neira

Rolando Acosta Sánchez

I.-        INTRODUCCIÓN:

            La jurisprudencia registral transcrita líneas arriba, pone en tapete un problema latente por la que atraviesan actualmente todos los sindicatos de servidores públicos respecto a la procedencia o no de su inscripción en el Registro de Personas Jurídicas de los Registros Públicos de nuestro país; pero sobretodo desnuda las falencias que padecen las normas que la regulan - que datan del año 1982-, lo que obliga ha reflexionar y a exigir una modernidad de dicha normatividad, adaptando dichas organizaciones gremiales a los cambios que exige la globalización y la flexibilización de las relaciones colectivas de trabajo.  

           A efectos de comprender mejor el caso, vislumbremos el panorama normativo en el cual se encuentran enmarcados los gremios laborales de los entes públicos, los cuales se rigen por los Decretos Supremos Nº 03-82-PCM y 026-82-JUS[2], normas que primigeniamente  establecían que todo Sindicato de Trabajadores sujetos al régimen laboral público debería inscribirse en el Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores Públicos, registro que estaba a cargo del entonces Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) y el cual le otorgaba personería jurídica para todos los efectos legales[3].

      Posteriormente, durante el Gobierno del Ing. Alberto Fujimori Fujimori, se promulgó el Dec. Sup.  No. 074-95-JUS (04/01/96) que derogó algunos artículos de los Decs. Sups. No. 03-82-PCM y 026-82-JUS, desactivando de esta manera el INAP y consecuentemente el referido Registro Sindical[4]; provocando un situación de inestabilidad a nivel de los diferentes gremios por el vacío normativo existente. Esta situación permaneció hasta el 23 de noviembre del año 2,001, en que el gobierno del Dr. Valentín Panigua promulgó la Ley 27556 – que crea el Registro de Organizaciones Sindicales de servidores públicos, donde autoriza al Ministerio de Trabajo la creación de dicho Registro, como el de la  inscripción de sus Juntas Directivas; norma que no pudo hacerse efectiva, debido a falta de su reglamentación, la que recién se pudo dar el 24.03.2004, en que se emitió el Dec. Sup. No. 003-2004-TR, donde establece que el mencionado registro le confiere, a estas organizaciones sindicales,  personería jurídica para todo efecto legal.

          El problema reside en la vacatio legis existente en la normatividad citada, la que no admite, ni niega, que dichos sindicatos de servidores públicos pueda inscribirse en los Registros Públicos; como sí ocurre con los sindicatos cuyos miembros se encuentran sujetos al régimen de la actividad privada, las que se encuentran regulados por la Ley 25593, Ley de Relaciones Colectivas, y su reglamento aprobado por el Decreto Supremo No. 011-92-TR (14.10.1992) y  que establecen que una vez inscritos en el registro a cargo de la Autoridad Administrativa de Trabajo, pueden inscribirse en el Registro de Personas Jurídicas de los Registros Públicos, específicamente el Registro de Asociaciones.  

        En el caso sub exámine, se aprecia que el Sindicato Unificado de Docentes de la Universidad Nacional de Trujillo (SUDUNT), pretendió inscribir en la Oficina Registral – Zona Registral No. V – Sede Trujillo, la regularización de sus Juntas Directivas, la misma que fue Observada por Registrador Público de dicha sede, argumentando que no procede la inscripción de los Sindicatos ni de las Juntas Directivas por no existir norma alguna que lo permita; y ante ello se interpuso recurso impugnatorio de apelación, siendo resuelta por el Tribunal Registral de dicha sede, la que  REVOCO dichas observaciones. El problema radica en que no existe criterio uniforme sobre el tema, ya que el Sindicato de Docentes de la Universidad Nacional de San Martín (SIDUSAM), con fecha 09/06/2005, ha solicitado la inscripción de dicho Sindicato en el Registro de Personas Jurídicas de la Oficina Registral – Zona Registral No. 011– Sede Moyobamba, la misma que ha sido denegada por el  Registrador  Público  que concluye que “Se tacha el presente título por cuanto la Constitución de Sindicatos de servidores públicos no son inscribibles en el Registro Público”; evidenciando así  un grave problema legal que urge ser resuelto.

      El presente artículo pretende desarrollar conceptos en torno al tema, desde el ámbito legal y doctrinario, y donde analiza la doble naturaleza jurídica que ostenta todo sindicato, pretendiendo así “poner sobre la mesa” el problema existente y dar una solución a la controversia surgida.       

II.-  EL DERECHO A LA LIBERTAD DE ASOCIACIÓN:

       Es indudable reconocer que el hombre tiene una tendencia natural e irresistible a la sociabilidad, la misma que se trasluce en las relaciones sociales existentes, que se materializan en la cohesión de cuerpos sociales que tienden alcanzar ciertos fines,  constituyendo de esta manera todo un fenómeno sociológico y político, y que el Derecho ha recogido para dotarle de un reconocimiento legal y personería jurídica[5]. Dentro de la gama de personas jurídicas, tenemos aquellas que no tienen un fin lucrativo y que tienen otras motivaciones de carácter cultural, educativo, deportivo, social, religioso, profesional, sindical, entre otras.

       Por tanto, esta  tendencia natural del hombre de conformar cuerpos sociales sin fines de lucro, es reconocido hoy en día, como un derecho fundamental e inalienable, del cual el Estado está en la obligación de reconocerlo y sobretodo garantizar su vigencia; tal es así que ha sido recogida y positivizada en casi todas las legislaciones del mundo, con la denominación “del derecho de asociación” y del cual el Perú no es ajeno.

       Este derecho fundamental de todo ser humano a la libertad de asociación, ha sido reconocido en nuestro ordenamiento jurídico en forma taxativa, en la Constitución Política vigente, específicamente en el artículo 2º, que a la letra dice: “Toda persona tiene derecho: (…) Inc. 13.- A asociarse y a constituir fundaciones y diversas formas de organización jurídica sin fines de lucro, sin autorización previa y con arreglo a ley. No puede ser disuelta por resolución administrativa”[6]. Como se aprecia este precepto constitucional, reconoce un régimen general y amplio del derecho de asociación y establece principios comunes a todo tipo de asociación, eliminando toda forma de restricción o control que impida su constitución o extinción por parte del Estado, al establecer que para su nacimiento no necesita autorización previa y que no puede ser disuelta por resolución administrativa alguna.    

       Enrique Bernales Ballesteros, al comentar este artículo de la Constitución afirma la condición de ser un derecho genérico: “Este inciso establece el derecho que genéricamente se llama de asociación y consiste en la libertad que tienen las personas de constituir diversas formas de personas jurídicas sin fines de lucro; esto  es, instituciones que no tienen la finalidad de producir utilidades mediante el ejercicio de actividades económicas”[7] (el subrayado es nuestro).

       En cuanto a las modalidades específicas de asociarse sin fines de lucro, tenemos las  reconocidas y desarrolladas en normas constitucionales y normas específicas, como son: los colegios profesionales[8]; partidos políticos; movimientos o alianzas[9]; las confesiones religiosas[10]; las comunidades campesinas y nativas[11]; las asociaciones, fundaciones y comités;[12] asociación de municipalidades[13]; las organizaciones sindicales[14]; entre otros.  

        De lo dicho se deriva muy claramente que la diferencia entre estas especies de asociaciones deriva en cuanto a su finalidad; pero que no cabe duda que todas ellas tienen una misma naturaleza en cuanto son personas jurídicas de derecho privado, y como tal tienen su ámbito de protección.

        Nosotros nos dedicaremos al estudio de una de las especies de la libertad de asociación, como son los sindicatos, sin desconocer su naturaleza misma y la relación que existe de género y especie entre ambas.  

III.-  EL DERECHO DE LIBERTAD SINDICAL 

         Guillermo Cabanellas afirma categóricamente que la libertad sindical constituye una especie de asociación, constituyendo la facultad de cada uno de los que intervienen en la esfera laboral, como empresarios o trabajadores, para afiliarse a una asociación profesional o para abstenerse de pertenecer a entidades de tal carácter, sin trascendencia positiva ni negativa para los derechos y deberes de quien se asocia o de quien no se incorpora”[15].   Por su parte, Rendón Vasquez,  ratifica que la libertad sindical  es la facultad que tiene toda persona de asociarse en una organización sindical y practicar los actos inherentes a ellos, como son la tutela, organización o mejora de las condiciones de sus afiliados[16].

      Desde luego, debe entenderse de lo anterior, que el concepto de libertad sindical no es exclusivamente un derecho de  los trabajadores, sino también de los empleadores;  así lo establece de manera expresa el Convenio 87 de la Organización Internacional de Trabajo (OIT), en cuyo artículo 2º afirma  que “Los trabajadores y empleadores sin ninguna distinción y sin autorización previa tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenienten, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas”. Creemos que dicho reconocimiento internacional que tienen ambos actores sociales de las relaciones laboreas a sindicarse “sin ninguna distinción”, implica la consagración del principio de no discriminación en materia de afiliación sindical y la consiguiente proscripción de cualquier diferencia en el ejercicio de este derecho, sustentada en el sexo, la ocupación, la raza, la relación, la nacionalidad, las ideas, etc. de los trabajadores y en su caso también de los empleadores

       Es importante resaltar que este principio de libertad sindical, tiene por base cuatro garantías. Primera, la de fundar sindicatos sin necesidad de autorización previa del Estado, así como el derecho complementario de afiliación sindical, positivo o negativo, de ingresar o salir de un sindicato. Segunda, se refiere a la autonomía de los sindicatos en lo atinente a redactar los estatutos y reglamentos internos, elegir los respectivos representantes, definir programas de acción y las funciones de serán cumplidas. Tercera, la de actuar con garantías contra la extinción o suspensión de sindicatos por parte del Estado, por vía administrativa. Cuarta la de afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores y empleadores.[17]  

        Es en este sentido y amplitud antes descrita, que  nuestra Constitución Política acoge el derecho la libertad sindical en forma taxativa en el Artículo 28º  al establecer que “El Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga. Cautela su ejercicio democrático: inc. 1 . Garantiza la libertad sindical (…)”.[18] 

       Como se infiere de lo señalado anteriormente, la materialización del derecho de libertad sindical es la conformación y constitución de las organizaciones denominadas sindicatos, siendo importante para el análisis de la jurisprudencia descrita, analizar su naturaleza jurídica.

IV.-   EL SINDICATO Y SU NATURALEZA JURÍDICA.

         Según Paul Durand, sindicato es una agrupación en el cual varias personas que ejercen una actividad profesional – entiéndase laboral- convencionan poner en común, de una manera duradera y mediante una organización interior, sus actividades y una parte de sus recursos para asegurar la defensa y representación de su profesión y mejora de sus  condiciones de existencia.[19]  

          Por su parte, Guillermo Cabanellas, realizando un análisis estructural y finalista del sindicato, lo define como toda unión libre de personas que ejerzan la misma profesión u oficio, o profesión u oficios conexos, que se constituya con carácter permanente y con el objeto de defender los intereses profesionales de sus integrantes o para mejorar sus condiciones económicas. 

          Desde al ámbito jurídico, existe discusiones respecto de la naturaleza jurídica de los sindicatos. Para algunos autores, por influencia del corporativismo, establecían que el sindicato es una persona jurídica de derecho público, concepción descartada en la medida que cayeron los sistemas autoritarios de organización política de los Estados; para otros, es una persona jurídica de derecho privado, compatible con  la estructura democrática del poder y la separación del sindicato y el Estado.

            Una tercera posición y que muchos sistemas jurídicos han adoptado, es que considera al sindicato una doble naturaleza jurídica: contando con personaría jurídica y con personería sindical, siendo ésta más significativo que aquella, por tratarse de investidura que confiere al sindicato el derecho de representación general de una categoría o sector[20]. Esta última tendencia ha sido recogida por nuestro sistema jurídico, y se debe a que se reconoce que el sindicato actúa en dos ámbitos. en lo laboral o sindical y en lo civil o privado.

      Ahora bien, en cuanto a la aseveración de que los entes sindicales cuentan con “personalidad sindical” (llamada inapropiamente gremial), se debe a que se considera que  éstos son sujetos de derecho y obligaciones estrictamente laborales, y que buscan fines de utilidad común de sus agremiados como es la representación de sus miembros,  la defensa y  promoción  de sus derechos, como la mejora de sus condiciones.

      Con gran acierto el maestro Rendón Vásquez define a la personalidad sindical como “el conjunto de atributos de que goza una organización sindical por los cuales adquiere representatividad y pueda realizar ciertos actos dirigidos al cumplimiento de sus fines”; es decir que la personalidad sindical le otorga facultades para la realización de actividades dirigidas al cumplimiento de los fines en el marco laboral como son: la representatividad de sus agreminados ante los empleadores, el Estado o cualquier otro ente público o privado, presentar pliegos de reclamos e intervenir en negociaciones colectivas y suscribir convenios o pactos colectivos, conformar comisiones internas y delegaciones internacionales,  entre otros. Agrega el citado autor que “La personalidad sindical implica, por lo tanto, la calidad de ser sujeto de derechos y obligaciones, y la posibilidad de realizar actividades de significancia jurídica, propia de los sindicatos, como es la defensa y promoción de los derechos e intereses de sus afiliados.[21]

          Por lo general, los Estados Democráticos, han establecido un Registro Sindical a cargo del Ministerio de Trabajo, para la inscripción de los sindicatos y de sus Juntas Directivas, la que les otorga personería sindical para los efectos laborales[22]; sin embargo es importante precisar, que en el Perú, el acto de inscripción  de los sindicatos de trabajadores privados como públicos[23], constituye una formalidad ad probationem y no ab solemnitatem, en tanto que el acto de constitución de los sindicatos se perfecciona no con la voluntad del órgano estatal a cargo del Registro o de terceros (empleadores u otros organismos sindicales) que reconoce la inscripción de dicho sindicato, si no por la voluntad manifiesta de sus miembros. Lo que sucede es que la inscripción en dicho registro es un acto meramente formal, no constitutivo, por lo que no puede ser denegado, y que en caso que no cumpla con algunos de los requisitos para su constitución, el Estado se limita sólo a señalarlos a los integrantes del sindicato, para que sean subsanados[24].  Es decir que la inscripción de todo sindicato es automática, a la sola presentación de la solicitud y por tanto opera el silencio positivo en coherencia con el hecho de tratarse del ejercicio de un derecho fundamental como es la libertad sindical.

       Al respecto Montenegro Baca señala que “las autoridades evitarán toda intervención que tienda a limitar el derecho de asociación o a entorpecer su ejercicio legal; impone, solamente, la obligación de registrar los sindicatos ante la autoridad de trabajo, la denegatoria del registro sólo podrá fundarse al incumplimiento o infracción de disposiciones legales”[25]

      Esta medida de inscribir en un registro sindical tiene su justificación en la considerable importancia social, política y económica de las organizaciones sindicales, y en la necesidad de acreditar su existencia ante los empleadores, el Estado y los terceros.

       Por otro lado  las organizaciones sindicales también actúan  como personas jurídicas de derecho privado, debido a que son capaces de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles y de ser representadas judicialmente y extrajudicialmente; Verbi gracia: realizar transferencias o compras de bienes, arrendamientos de los mismos, aperturas y cierre de cuentas corrientes, contratar personal como secretarias, personal de limpieza, etc.[26]

      No podemos desconocer esta faceta de los sindicatos, ya que sin duda intervienen continuamente en el tráfico jurídico, hecho que hace necesario otorgar seguridad y publicidad jurídica a los mismos, a través de la inscripción en los Registros Públicos, ya que como lo afirma el profesor Manuel F. Soria Alarcón, “es indiscutible negar la importancia de los servicios inscriptorios y de publicidad que ofrecen los Registros Públicos, en la organización y desarrollo económico del país”[27]

      Creemos necesario establecer que sin duda, el acto de inscripción de un sindicato en el Registro Público, constituye sólo un acto declarativo o potestativo, debido a que la inscripción no tiene carácter obligatorio, y es potestad de inscribirlo o no; así lo ha entendido el legislado peruano, quién ha regulado esta inscripción en los Registros Públicos, pero sólo lo menciona en el caso de los sindicatos de trabajadores pertenecientes a la actividad privada, tal como lo establece el artículo 19º del Dec. Sup. No. 010-2003-TR -T.U.O. de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, que a la letra dice: “Los sindicatos que han cumplido el trámite de registro – refiriéndose al Registro sindical ante el Ministerio de Trabajo-, podrán por este solo mérito inscribirse en el registro de asociaciones para efectos civiles”. En cuanto al caso de los sindicatos de servidores públicos existe un vacio normativo sobre la procedencia de la inscripción en los Registros Públicos.

      Como podemos inferir nuestro sistema judicial reconoce la doble naturaleza jurídica de los sindicatos y ha optado por establecer un registro para cada uno, como es la representación sindical  ante el Ministerio de Trabajo y como persona jurídica de derecho privado, en el Registro de Personas Jurídicas de los Registros Públicos.[28] 

V.       INSCRIPCIÓN EN LOS REGISTROS PÚBLICOS DE LOS SINDICATOS DE SERVIDORES PÚBLICOS

       Como bien lo indica la Cuarta Sala del Tribunal Registral, nuestro sistema jurídico establece diversos tipos de sindicatos, sin embargo tomaremos aquella clasificación que divide a los sindicatos dependiendo si sus miembros se encuentran sujetos al régimen laboral de la actividad privada o son servidores públicos.

         Los sindicatos cuyos miembros se encuentran sujetos al régimen laboral de la actividad privada se hallan regulados por la Ley de Relaciones Colectivas, Ley 25593 (en adelante la Ley), y su reglamento aprobado mediante Decreto Supremo Nº 011-92-TR del 14-10-92; y conforme a dicha normatividad debe inscribirse en el registro a cargo de la Autoridad Administrativa de Trabajo  para su reconocimiento como ente sindical y una vez cumplido dicho registro, pueden inscribirse en el Registro de Asociaciones de los Registros Públicos, para los efectos civiles. Es decir, sin ser propiamente asociaciones para efectos registrales se les da a los Sindicatos el mismo tratamiento, debido a la similitud y naturaleza de ser entes privados sin fines de lucro, y por nacer de un mismo derecho general como es la libertad de asociación.

       En cuanto a los sindicatos de servidores públicos, estos encuentran un reconocimiento expreso en la propia Constitución, en su artículo 42º, que dice “Se reconoce los derechos de sindicación y huelga de los servidores públicos, no están comprendidos los funcionarios del Estado con poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza o de dirección, así como los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional”.

       Esta norma constitucional tiene su desarrollo legislativo en las normas infraconstitucionales, como son los  Dec. Sups.  Nº 03-82-PCM y 026-82-JUS (normas parcialmente vigentes), Ley 27556 – Ley que crea el Registro de Organizaciones Sindicales de servidores públicos y el  Dec. Sup. No. 003-2004-TR, las que establecen que dichos sindicatos pueden inscribirse en el Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores Públicos – ROSSP, a cargo de la Subdirección de Registros Generales y Pericias del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, para todos los efectos legales, debiéndose entender como efectos laborales o sindicales; no mencionando dichas normas si procede o no la inscripción en los Registros Públicos para los efectos civiles, como ocurre con los sindicatos de servidores privados, por lo que estamos ante una laguna del derecho, y específicamente ante un  vacío normativo.

       Esta súbita circunstancia no prevista en el ordenamiento jurídico por el  denominado “ocio legislativo”, plantea una encrucijada legal a todos los operadores del derecho –registradores, magistrados, abogados, etc-, que debe ser solucionada a través de los diferentes métodos de integración jurídica[29], como son la analogía y los principios generales de derecho.

        En el caso específico, observamos que existe una igualdad esencial, entre los sindicatos de servidores públicos y privados, ya que ambos son la manifestación concreta del derecho de libertad sindical, así como tienen doble naturaleza jurídica como ente sindical o laboral y como persona jurídica de derecho privado, sumados al hecho que son formas asociativas sin fines de lucro; por tanto si el criterio del legislador al regular  los sindicatos sujetos  al régimen laboral de la actividad privada, mediante la Ley 25593 – Ley de Relaciones Colectivas (art. 18º y 19º)-  era reconocer la existencia de la doble naturaleza jurídicas, para lo cual le asigno un registro propio a cada uno,  como era el Registro sindical  ante el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo para los efectos laborales y el Registro de Asociaciones de los Registros Públicos para  los efectos privados;  dicha norma debe aplicarse analógicamente  para suplir el vacío normativo existente en la normatividad que regula los sindicatos de servidores públicos, donde sólo reconoce el registro sindical y por tanto existiendo la misma razón existe el mismo derecho en cuanto a que éstos sindicatos puedan inscribirse en los Registros Públicos. [30]

Creemos incluso, que debe aplicarse al caso,  en su función integradora a los principios generales del derecho, y específicamente el reconocido en el artículo 2º Inc. 24 acápite a) que prescribe el derecho de toda persona a la libertad personal, en consecuencia señala que nadie esta obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohibe. Ello se establece en la medida que no existe ninguna norma de carácter prohibitivo que establezca que los sindicatos de servidores públicas no pueden inscribirse en los Registros Públicos.

A mayor abundamiento en nuestros argumentos, debemos mencionar que el negar la inscripción de estos gremios en los Registros Públicos, sería negarles a éstos como a los terceros, la protección de la  publicidad y seguridad jurídica que otorga dicho Registro, ya que este organismo público cumple un papel trascedental en la organización y desarrollo económico de una sociedad.  

Colegimos entonces que estos sindicatos de servidores públicos, en forma potestativa pueden inscribirse en el Registro de Asociaciones de los Registros Públicos, pero previamente deben inscribirse en el Registro de Organizaciones Sindicales de Servidores Públicos, y son aplicables supletoriamente las normas que regulan la inscripción de las asociaciones.      

VI.- A MODO DE REFLEXIÓN  

         Cuando abordamos un tema tan interesante y de tanta actualidad como lo es el tema expuesto, partimos en un inicio de la premisa que todo hecho de implicancia jurídica - como es la procedencia o no de inscribir en los Registros Públicos a los sindicatos de servidores públicos- se encuentra sometido al derecho, aun cuando no haya alcanzado regulación jurídica alguna, por tanto esperamos haber saciado dicha inquietud. Pero no deja de ser cierto que las normas que regulan estos tipos de sindicatos, han sufrido – como diría Carnellutti[31]- un desgaste, circunstancia que hace menester una permanente revitalización de dichas normas jurídicas, adecuándolas a los tiempos, mediante una dinámica tarea hermenéutica y de remozamiento de la ley que permita a estos entes cumplir su verdadero fin como es la defensa de los derechos  y mejora de las condiciones de sus agremiados.   

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