Derecho y Cambio Social

COMENTARIOS AL PROYECTO DE LEY QUE RECORTA LAS FACULTADES DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Introducción

El 20 de enero del presente año, el congresista Antero Flores-Aráoz presentó el Proyecto de Ley Nº 14321, que propone modificar tanto la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC)[1] como el Código Procesal Constitucional (CPC)[2] con el objeto de impedir que el Tribunal Constitucional (TC) continúe actuando como legislador positivo y obligarlo así a ceñirse a lo que dicho congresista considera que debieran ser los alcances precisos del mandato del TC: limitarse a expulsar del ordenamiento jurídico normas con rango de ley que contravengan a la Constitución.

En tal sentido, el proyecto del congresista Flores-Aráoz propone concretamente tres cambios: en primer lugar, que el TC no sea definido como el “órgano supremo de interpretación y control de la constitucionalidad”,  tal como aparece en la redacción actual del artículo primero de la Ley Orgánica del TC en vigor, sino sólo como “órgano de control de la Constitución,” tal como figura en el artículo 201º de la Constitución vigente.

En segundo lugar, propone que el TC se vea en la obligación de presentar iniciativas legislativas puntuales cada vez que detecte un vacío normativo en el contexto de un proceso de inconstitucionalidad. Y, en tercero, que el TC se limite a declarar, en una sentencia sobre inconstitucionalidad, que la norma impugnada es constitucional o no, en cuyo caso deberá expulsarla del ordenamiento jurídico, limitándose a su vez a señalar tan sólo los principios, preceptos, derechos o prerrogativas que hubieran sido transgredidos.

Tal como se procurará ilustrar en las consideraciones siguientes, las tres propuestas del Proyecto de Ley Nº 14321 adolecen de defectos conceptuales tales que su eventual aprobación no sólo no resolverá el problema que el autor del proyecto cree ver en el mandato actual del TC, sino que atentará contra la promoción de la justicia constitucional en nuestro país.

Las propuestas aludidas serán tratadas en el mismo orden en que acaban de ser enunciadas, debido a su importancia correlativa, si bien aparecen en orden inverso en el proyecto mismo.  El problema de la definición del TC es, sin duda alguna, el más importante, motivo por el cual ha sido objeto de un tratamiento más extenso en el presente escrito. Cada comentario estará precedido por el artículo correspondiente del Proyecto de Ley Nº 14321.

1.- Problema de la definición del TC

Artículo 3.-

Modifícase el artículo 1º de la Ley Nº 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, con el siguiente texto:

“Artículo 1.- Definición

El Tribunal Constitucional es el órgano de control de la Constitución. Es autónomo e independiente de los demás órganos constitucionales. Se encuentra sometido sólo a la Constitución y a su Ley Orgánica. El Tribunal Constitucional tiene como sede la ciudad de Arequipa. Puede, por acuerdo mayoritario de sus miembros, tener sesiones descentralizadas en cualquier otro lugar de la República.”

Comentario

El meollo del asunto está, sin duda alguna, en la definición misma del TC y de sus competencias en materia de procesos de inconstitucionalidad.

Un somero análisis preliminar puede ser útil. ¿Qué significa declarar que una norma es inconstitucional? Significa determinar que una norma con rango de ley no es compatible, ya sea por el fondo o bien por la forma, con la Constitución, lo que implica un análisis en el cual se contrasta la norma impugnada con las disposiciones constitucionales correspondientes.

¿Qué nos indica esto? Pues que el ámbito de acción del TC no se sitúa exclusivamente ni a nivel de la Constitución ni a nivel de la norma impugnada, sino en la relación de subordinación jurídica que debe existir entre ambos extremos. En otras palabras, en la relación entre la Constitución – como patrón de referencia –  y la norma impugnada que debe sujetarse, por definición, a dicho canon. Y esto, a su vez, supone un entendimiento cabal del sentido de ambas normas: la constitucional y la legal.

Esto resulta crucial en la medida en que salta a la vista que el ámbito de dicha relación no podría ser otro que lo que se denomina “constitucionalidad,” cuyo criterio de definición es la compatibilidad de una norma con rango de ley con la Constitución. Así, la garantía del proceso de inconstitucionalidad consiste, precisamente, en garantizar que no haya en el ordenamiento jurídico nacional normas con rango de ley que sean incompatibles con la Carta Fundamental.

Ahora bien, la Norma Fundamental define al TC en su artículo 201º como el “órgano de control de la Constitución.” Sin embargo, queda claro del somero análisis efectuado que lo que le corresponde controlar al TC no podría ser, bajo ningún punto de vista, la Constitución, lo que supondría el absurdo jurídico de someter la propia Constitución a un proceso de inconstitucionalidad, sino la constitucionalidad de las normas con rango de ley.[3] Por otro lado, el TC no es sensu strictu un órgano de la Constitución sino, más bien, un órgano del Estado, ya que la razón de ser de la Carta Magna no es tener órganos sino crearlos.

En tal sentido, queda en evidencia que la definición del TC en el artículo 201º de la Constitución vigente, que reproduce textualmente – dicho sea de paso – la definición del Tribunal de Garantías Constitucionales (TGC) en el artículo 296º de la Carta de 1979, no es la más clara y precisa, si bien la configuración misma del mandato de ambos órganos jurisdiccionales no deja duda alguna sobre sus respectivos ámbitos de competencia: la constitucionalidad de las leyes.

Mucho más preciso – qué duda cabe – hubiera sido señalar en la propia Constitución que el TC es el órgano de “control de la constitucionalidad,” concepto que el legislador utilizará con acierto para caracterizar al TC en el artículo 1º de su primera Ley Orgánica, en diciembre de 1994.[4] Dicho concepto será utilizado también en el artículo 1º de la Ley Orgánica vigente del TC, que entró en vigor junto con el Código Procesal Constitucional, a fines de 2004, aunque con una redacción más detallada. Según la nueva definición, el TC ya no es sólo el órgano de “control de la constitucionalidad” sino el “órgano supremo de interpretación y control de la constitucionalidad.”

¿Cuál es la diferencia entre ambas leyes orgánicas? En sustancia, ninguna. El ámbito de acción del TC no ha dejado de ser la “constitucionalidad,” es decir la relación de subordinación jurídica de las normas con rango de ley respecto de la Constitución. ¿Y por qué órgano supremo? Pues porque el TC es, por mandato expreso de la Constitución, el órgano legitimado para declarar – en instancia única – la inconstitucionalidad de una norma. Y en esto radica su supremacía. Una vez declarada inconstitucional una norma por el TC, no cabe apelación ni recurso interno alguno. En tal sentido, resulta plenamente correcto afirmar que el TC es el órgano supremo de control de la constitucionalidad.

En cuanto al añadido de la interpretación, la situación es algo distinta. La facultad de ejercer el control de la constitucionalidad emana, como es obvio y evidente, de un mandato constitucional expreso, mientras que el término interpretación simplemente no figura en el texto constitucional.

Sin embargo, tal como se señaló al inicio del presente comentario, el control de la constitucionalidad implica, necesariamente, un entendimiento cabal de los dos extremos de la constitucionalidad: la norma constitucional y la norma infraconstitucional. Pero ocurre que a este entendimiento sólo se puede llegar mediante un ejercicio de interpretación jurídica de ambas normas, interpretación que también será suprema en tanto constituya el fundamento de un fallo sobre la constitucionalidad de una norma impugnada.

Así, la interpretación que realiza el TC de la Constitución no es un fin en sí mismo sino tan sólo el instrumento – indispensable, como se acaba de señalar – para determinar el grado de constitucionalidad de la norma impugnada. Pero es, al mismo tiempo, suprema en tanto fundamento de una declaración relativa a la constitucionalidad de una norma legal. En buena cuenta, la supremacía de la interpretación del TC no emana de una disposición constitucional expresa sino que constituye una consecuencia lógica necesaria del ejercicio mismo del control de la constitucionalidad.

Como es público y notorio, el TC ha tenido cierta proclividad a maximizar lo que dicho colegiado interpreta como sus competencias. En tal sentido, el TC hizo figurar en su Reglamento Normativo de 2003 no sólo que era el órgano de “control de la Constitución,” con lo cual se ceñía estricta y literalmente al mandato constitucional, sino también – y esto por iniciativa propia –  “su sumo intérprete.”[5]

Peor aún, en su Reglamento Normativo de 2004, el TC tomó la redacción del artículo 1º de su nueva Ley Orgánica, pero sustituyó la palabra “constitucionalidad” por “Constitución,” inspirándose parcialmente en el propio texto constitucional – órgano de control de la Constitución – de manera que terminó autodefiniéndose como “órgano supremo de interpretación y control de la Constitución.”[6]

Y si bien resulta evidente que las interpretaciones de la Constitución son definitivas – ergo supremas – en el marco de los procesos constitucionales, no se puede pasar por alto que la expresión supremo intérprete – sobre todo si el objeto de la interpretación es la Constitución y no la constitucionalidad – resulta fácilmente susceptible de ser entendida como una reivindicación a una soberanía que ningún órgano podría tener en el seno de un Estado Constitucional. En efecto, el TC ha señalado con acierto que, en el orden formal y sustantivo presidido por una Constitución, no pueden existir soberanos, poderes absolutos o autarquías.[7]

Sin embargo, el propio TC ha contribuido a generar aprensiones y críticas al recurrir a expresiones tales como “vocero del poder constituyente” e “intérprete de la voluntad del poder originario” para autodefinirse en algunas sentencias.[8] Como se sabe, el poder constituyente originario es una potestad que emana de la soberanía misma del pueblo.

Así, caracterizar al TC como órgano supremo de interpretación y control de la constitucionalidad es esencialmente correcto, pero no así, y bajo ningún punto de vista, como órgano supremo de interpretación y control de la Constitución ni menos aún como su sumo intérprete.

Se desprende de todo lo que antecede que la primera proposición del artículo 201º de la Constitución debería rezar: el Tribunal Constitucional es el órgano de control de la constitucionalidad, tal como lo señaló la primera – y ahora derogada – Ley Orgánica del TC.[9] Pero para efectuar dicha corrección sería necesaria una reforma del citado artículo constitucional, hipótesis no exenta de dificultades toda vez que supone tanto cierto manejo de categorías jurídicas entre los señores congresistas como de un consenso político mínimo y sostenido a lo largo de dos legislaturas ordinarias sucesivas.[10]

En resumidas cuentas, la definición del TC en el artículo primero de su Ley Orgánica es, en realidad, correcta y adecuada, por corresponder fielmente con la configuración misma del mandato constitucional del TC en materia de inconstitucionalidad. Por tal motivo, la expresión “órgano de control de la Constitución” sólo puede ser entendida – en el marco de la Constitución vigente – como órgano de control de la constitucionalidad de las leyes.

2.- Obligación de proponer iniciativas legislativas

Artículo 2.- Adiciónase en segundo párrafo al artículo 4º de la Ley Nº 28301, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, con el siguiente texto:

“Constituye función del Tribunal Constitucional en las acciones de inconstitucionalidad que conoce, identificar los posibles vacíos normativos que ameriten la expedición de una nueva norma, debiendo proponer al Congreso de la República, como consecuencia de ello, las iniciativas legislativas que juzgue pertinentes. El Congreso de la República dará trámite preferente a tales iniciativas.”

Comentario

En virtud del artículo 4º de su Ley Orgánica, el TC está facultado para proponer leyes, en las materias que le son propias, de conformidad con el artículo 107º de la Constitución. Y esto no sólo es correcto sino también saludable.

En primer lugar, porque se autoriza a los Poderes del Estado a que propongan normas, en base a los conocimientos y experiencia propios de sus esferas específicas de acción, con el fin de maximizar la efectividad de sus mandatos respectivos y del Estado en general. Y, en segundo lugar, porque excluye la posibilidad de que un Poder del Estado proponga un proyecto de ley sobre materias de competencia de otro Poder del Estado, vulnerando así el principio constitucional de la separación de poderes.

Sin embargo, el Proyecto de Ley Nº 14321 va más allá no sólo de la Ley Orgánica del TC sino incluso de la propia Constitución, en la medida en que pretendería obligar al TC a proponer al Congreso las iniciativas que juzgue pertinentes cada vez que detecte vacíos normativos en el contexto de una acción de inconstitucionalidad.

Si esto significa que el TC deberá proponer iniciativas legislativas sobre temas que no le son necesariamente propias, el proyecto en comentario estaría vulnerando tanto el alcance del artículo 107º de la Constitución como el principio de separación de poderes consagrado en el artículo 43º de dicha Carta. Ello terminaría generando, por cierto, un estado de cosas diametralmente opuesto al buscado por el proyecto de ley en comentario.

Pero si la intención del proyecto no es ir más allá de lo señalado por el artículo 107º de la Constitución, esta propuesta no sería sino una reiteración innecesaria de dicho precepto constitucional.

Es cierto que, por otro lado, el TC ha tendido a exhortar, en más de una ocasión, al Congreso a que haga tal o cual modificación legislativa, lo que no es incompatible con sus facultades. Pero las exhortaciones que señalan el sentido que las modificaciones deben tener o que incluyen plazos sí tienden a constituir excesos. Otro tanto se puede afirmar sobre las exhortaciones a realizar tal o cual reforma constitucional, lo que no implica un pronunciamiento sobre la constitucionalidad sino sobre la Constitución misma.

En buena cuenta, el TC debería limitarse en sus exhortaciones a señalar la existencia de los vacíos normativos que hubiera detectado, así como la conveniencia de que los órganos competentes tomen las medidas que estimen pertinentes en ejercicio de sus facultades respectivas.

Por consiguiente, resulta no sólo conveniente sino también plenamente constitucional que el derecho de iniciativa legislativa del TC deba continuar limitándose, de manera única y exclusiva, a las materias que le son propias, tal como lo disponen expresamente tanto la Constitución como la Ley Orgánica de dicho colegiado.

3.- Prohibición de legislar positivamente

Artículo 1.- Incorpórase como artículo 81-A de la Ley Nº 28237, Código Procesal Constitucional, el siguiente texto:

“Artículo 81-A.- Prohibición de legislar positivamente mediante sentencias

En las sentencias sobre procesos de inconstitucionalidad el Tribunal Constitucional sólo declara que la norma cuestionada, de acuerdo con los incisos 4) del Artículo 201 y 1) del Artículo 202º de la Constitución, transgrede o no algún principio, precepto o prerrogativa previstos en dicho texto. En tales procesos, el Tribunal Constitucional confirma la constitucionalidad de la norma cuestionada o la deja sin efecto por incompatibilidad con la Constitución. El Tribunal Constitucional sólo actúa como legislador negativo.”

Comentario

Una vez admitida a trámite, corresponde que una demanda de inconstitucionalidad sea declarada ya sea fundada o infundada, dependiendo de la valoración que el TC haga de los elementos de hecho y de derecho esgrimidos por los demandantes. Una clara exposición de la argumentación efectuada para concluir estimando o desestimando la demanda resulta un requisito indispensable para asegurar la transparencia del proceso y despejar así cualquier elemento de arbitrariedad del fallo, de conformidad con el principio constitucional de la función jurisdiccional según al cual toda resolución debe estar debidamente motivada.[11]

Sin embargo, el artículo 1º del proyecto de ley en comentario dispone taxativamente que el TC debe declarar sólo cuáles han sido los “principios, precepto, derecho o prerrogativa” constitucionales que han sido transgredidos por la norma impugnada, lo que vulneraría el principio constitucional de la función jurisdiccional señalado. Huelga señalar con ello lo único que se estaría propiciando – algo de por sí inconstitucional, por cierto – sería la arbitrariedad de los fallos del TC.

Por otro lado, este artículo del proyecto señala que el TC “confirma la constitucionalidad de la norma cuestionada o la deja sin efecto por incompatibilidad con la Constitución,” lo que adolece de un defecto esencial: la constitucionalidad de una norma impugnada no puede ser confirmada debido a la imposibilidad material de agotar, en un análisis abstracto, todos los posibles supuestos de inconstitucionalidad.

No se puede descartar a priori que una misma norma que no fue declarada inconstitucional bajo determinados supuestos en un primer proceso de inconstitucionalidad, no pueda ser considerada inconstitucional en un proceso posterior bajo otros supuestos que no fueron percibidos al tener lugar el primer examen de constitucionalidad.

Más aún, esta supuesta confirmación de la constitucionalidad de una norma impugnada colisiona con el derecho fundamental de los jueces de preferir la Constitución sobre una norma con rango de ley si ésta fuese considerada – en un caso judicial concreto – contraria a la Constitución. Esta colisión se hace más clara a la luz del artículo VI del Código Procesal Constitucional, según el cual “los jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad o en un proceso de acción popular.”

Así como la constitucionalidad de una ley se presume antes de ser cuestionada, se le debe seguir presumiendo constitucional si una demanda de inconstitucionalidad contra ella es desestimada por el TC. Sólo así pueden quedar en libertad los jueces para decidir si aplicar o no una ley en un caso concreto en ejercicio a su derecho constitucional al control difuso. En tal sentido, tanto este extremo del proyecto como el artículo VI del Código Procesal Constitucional adolecerían de vicios de inconstitucionalidad.

Finalmente, el artículo 1º aludido del proyecto concluye con la proposición “el Tribunal Constitucional sólo actúa como legislador negativo,” formulación que tiene el defecto de reconocerle al TC cierto status de legislador, que dicho colegiado formalmente no podría tener, no obstante los efectos que sus sentencias puedan tener en la legislación nacional.

El TC es, por definición, un órgano jurisdiccional y su función en materia de acciones de inconstitucionalidad es, por consiguiente, examinar – a petición de parte – la supuesta incompatibilidad de una norma con rango de ley respecto de la Constitución y disponer sea la anulación de la norma impugnada o una interpretación de ésta que sea compatible con la Constitución, a efecto de evitar vacíos indeseados en el ordenamiento jurídico.

Conclusiones

El TC es incuestionable e indubitablemente el órgano supremo de control de la constitucionalidad – no de la Constitución – y su razón de ser es velar por que la legislación vigente se mantenga dentro de los parámetros formales y materiales de la Constitución.

La configuración misma de las facultades constitucionales del TC no deja lugar a dudas que la razón de ser y finalidad última de dicho órgano es el control de la constitucionalidad, mandato que no podría desempeñar bajo ningún supuesto si se le prohíbe utilizar el único instrumento adecuado existente para el análisis jurídico: la interpretación.

Por ello, la propuesta de utilizar los mismos términos que el artículo 201º de la Constitución para definir al TC en su Ley Orgánica tampoco resuelve nada, no obstante la incuestionable autoridad del texto constitucional, sino todo lo contrario.

La única salida razonable a este problema es, a la luz de la configuración constitucional del mandato del TC, entender la expresión órgano de control de la Constitución como órgano de control de la constitucionalidad.

La interpretación que el TC realiza al evaluar la constitucionalidad de una norma impugnada en el marco de un proceso de inconstitucionalidad constituye la condición sine qua non de la realización de tal evaluación. Y dicha interpretación también será suprema en tanto constituya el fundamento de un fallo sobre la constitucionalidad de una norma impugnada.

La obligación propuesta de plantear iniciativas legislativas ante cada vacío normativo detectado atenta contra el principio constitucional de separación de poderes. Y aquella de no motivar las sentencias contraviene uno de los principios constitucionales de la función jurisdiccional: aquel de motivación escrita de resoluciones.

Es muy cierto que el TC se ha excedido en más de una oportunidad, pero ello no se debe sólo al perfil de algunos de sus integrantes, sino también a los vacíos creados por actuaciones deficientes de otros poderes del Estado como el Congreso de la República y el Poder Judicial.

El problema real, pues, no está en la normatividad del TC, ni su supuesta solución en los cambios que propone el Proyecto de Ley Nº 14321, que son inequívocamente contraproducentes y dos de ellos inconstitucionales, motivo por el cual lo más aconsejable sería archivar el proyecto. El problema real está – y aquí el énfasis no es superfluo –  en las personas y no en las normas.

Miraflores, julio de 2006

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