DERECHO & CAMBIO SOCIAL

“La dimensión constitucional del derecho de defensa exige, pues, que el interesado haya actuado con la debida diligencia, sin que pueda alegar indefensión quien se coloca a sí mismo en tal situación, o quien no hubiese quedado indefenso de haber actuado con la diligencia razonablemente exigible” (Tribunal Constitucional Peruano, Exp. 210/1996-AA)

SUMARIO: I.- A manera de Introducción. II.-La descentralización y la figura del Presidente del Gobierno Regional. III.- La suspensión y vacancia presidencial: principios que los rigen. IV.- El debido procedimiento de la vacancia presidencial. V.- El derecho de defensa. V- La irrevisibilidad de las resoluciones del Jurando Nacional de Elecciones vs Control Constitucional VI.- A manera de reflexión.

EXP. N.° 5396-2005-PA/TC

En Lima, a los 6 días del mes de setiembre de 2005, la Primera Sala del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Alva Orlandini, Presidente; Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia:

Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Max Henrry Ramírez García contra la sentencia de la Sala Mixta de la Corte Superior de San Martín, de fojas 549, su fecha 30 de junio de 2005, que declara improcedente la demanda de amparo de autos.

Con fecha 18 de abril de 2005, el recurrente interpone demanda de amparo contra el Jurado Nacional de Elecciones, solicitando se deje sin efecto la Resolución N.° 043-2005-JNE, se suspenda la acreditación del señor Julio Cárdenas Sánchez en el cargo de Presidente del Gobierno Regional de la Región San Martín para el período 2003-2006 y se le reponga en el cargo de Presidente del Gobierno Regional de San Martín. Refiere que 5 de los consejeros regionales del Gobierno Regional que preside solicitaron al Jurado Nacional de Elecciones declarar la vacancia del Presidente. No obstante, dicha entidad se encontraba impedida de hacerlo en primera instancia, por lo que, mediante Oficio N.° 247-2004-SG/JNE, se remitió el expediente al Consejo Regional de San Martín a efectos de que se emita pronunciamiento previo sobre el particular. Así, en la sesión extraordinaria del Consejo Regional de San Martín del 3 de marzo de 2004, se aprobó archivar definitivamente el informe del Jurado Nacional de Elecciones. Posteriormente, mediante Oficio N.° 1497-2004-SG/JNE, el Jurado Nacional de Elecciones reiteró al Consejo Regional de San Martín que cumpliera con emitir pronunciamiento sobre la solicitud de vacancia presidencial. En este sentido, en la sesión ordinaria del Consejo Regional de San Martín de fecha 8 de julio de 2004, fue puesto como punto de agenda el Oficio N.° 1497-2004-SG/JNE, ante lo cual se plantearon dos opciones: la primera, desestimar el pedido de vacancia; es decir, que no se debata dicho tema; y la segunda, iniciar el proceso de vacancia; para lo cual habría sido necesario citar a una sesión extraordinaria que tenga como único punto de agenda la vacancia del Presidente Regional y en donde el demandante pudiera ejercer su derecho de defensa y presentar pruebas. No obstante, en dicha sesión se acordó desestimar el pedido de vacancia y no someter a discusión el tema, decisión que fue apelada ante el Jurado Nacional de Elecciones quien, a través de la Resolución N.° 043-2005-JNE, dispuso revocar la decisión del Consejo Regional y disponer la vacancia del demandante. El demandante refiere que el proceso a través del cual se dispuso su vacancia en el cargo de Presidente del Gobierno Regional de la Región San Martín atenta contra su derecho a la tutela procesal efectiva, en tanto que fue realizado contraviniendo su derecho a la defensa, a la instancia plural y al debido proceso, y contra la autonomía de los Gobiernos Regionales.

La emplazada contesta la demanda solicitando que se la declare improcedente en el entendido que, conforme lo dispuesto por la Constitución y la Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Elecciones, corresponde al Jurado Nacional de Elecciones emitir pronunciamiento en última instancia en materia electoral y de vacancia, por lo que el Tribunal Constitucional no debe conocer de la cuestión. Asimismo, el demandado refirió que el demandante pretendía sustraer maliciosamente de toda discusión la cuestión de su vacancia, haciendo caso omiso del Acuerdo N° 03024-011, a través del cual el Jurado Nacional de Elecciones dispuso remitir el expediente al Consejo Regional de San Martín a efectos de que se pronunciara sobre la vacancia del demandante, no obstante que el demandante tenía pleno conocimiento de los cargos que se le imputaban y tuvo la opción de remitir la documentación necesaria a efectos de ejercer su derecho de defensa, por lo que sus alegaciones resultan infundadas, más aún cuando con su actuar se produjo la demora en la revisión de su caso.

El Juzgado Especializado Civil de Tarapoto, con fecha 30 de mayo de 2005, declaró fundada la demanda por considerar que existía vulneración al derecho a la tutela procesal efectiva, pues no se da al demandante la posibilidad de defenderse y el Jurado Nacional de Elecciones emite pronunciamiento extra petita; es decir, va más allá de lo que se había solicitado, ya que la vacancia del demandante no fue materia de discusión en ningún momento y se apartó de su propia jurisprudencia (en casos similares el demandado cursó parte al Ministerio Público).

La recurrida revocó la apelada y la declaró improcedente por considerar que existía en el presente caso un actuar malicioso de parte del demandante destinado a impedir al Consejo Regional discutir su vacancia y, además, porque ante el Jurado Nacional de Elecciones tuvo la opción de presentar escritos y remitir pruebas, de tal forma que no se observa vulneración de su derecho a la tutela procesal efectiva.

1. El objeto de la demanda es que se deje sin efecto la vacancia del demandante dispuesta por el Jurado Nacional de Elecciones y se posibilite su retorno en el cargo de Presidente Regional del Gobierno Regional de la Región San Martín. El demandante refiere que la referida resolución fue emitida vulnerando su derecho a la tutela procesal efectiva por lo que corresponde analizar tal cuestión.

De la posibilidad de analizar las decisiones del Jurado Nacional de Elecciones

2. El artículo 142° de la Constitución establece que no son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral. Asimismo, el artículo 181° de la Constitución establece que el pleno del Jurado Nacional de Elecciones aprecia los hechos con criterio de conciencia, resuelve en arreglo a ley y a los principios generales del derecho. En materias electorales, de referéndum o de otro tipo de consultas populares, sus resoluciones son dictadas en instancia final, definitiva, y no son revisables. Contra ellas no procede recurso alguno.

3. No obstante, el último párrafo del artículo 103° de la Constitución establece que ésta no ampara el abuso del Derecho, por lo que tal ejercicio de poder será legítimo sólo en la medida que sea respetuoso de un conjunto de derechos mínimos del ciudadano, como son los derechos fundamentales, entre los que se encuentra el derecho a la tutela procesal efectiva. Esta es la única interpretación posible en un Estado Constitucional de Derecho y, en atención a ella, el inciso 8) del artículo 5° del Código Procesal Constitucional ha establecido que no proceden los procesos constitucionales cuando se cuestionen las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral, salvo cuando no sean de naturaleza jurisdiccional o cuando, siendo jurisdiccionales, violen la tutela procesal efectiva.

4. En este sentido, la discusión sobre la naturaleza administrativa o jurisdiccional de la resolución que viene siendo impugnada a través del presente proceso queda en un segundo plano, toda vez que tanto en uno como en otro caso, tal decisión deberá haber sido emitida respetando el derecho a la tutela procesal efectiva del demandante, por lo que corresponde a este Tribunal conocer el fondo de la cuestión, siendo necesario analizar el procedimiento de vacancia de autoridades regionales.

5. El artículo 178° de la Constitución confiere al Jurado Nacional de Elecciones competencia para velar por el cumplimiento de las normas sobre organizaciones políticas y demás disposiciones referidas a materia electoral; administrar justicia en materia electoral; y las demás que señala la Ley. Entre estas competencias, el artículo 30° de la Ley N.° 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, le otorga competencia para conocer y resolver en instancia definitiva los procedimientos de vacancia iniciados ante el Consejo Regional de cada región.

6. El artículo 30° establece como causal de vacancia para el cargo de Presidente la inasistencia injustificada al Consejo Regional de tres sesiones consecutivas o cuatro alternadas durante un año, señalando que:

“(...) La vacancia es declarada por el Consejo Regional, dando observancia al debido proceso y el respeto al ejercicio del derecho de defensa, por dos tercios del número legal de sus miembros, para el caso del Presidente Regional y Vicepresidente Regional, y de la mayoría del número legal de sus miembros para el caso de los Consejeros Regionales. La decisión puede apelarse al Jurado Nacional de Elecciones dentro de los 8 días siguientes de la notificación. El Jurado Nacional de Elecciones resuelve en instancia definitiva, su fallo es inapelable e irrevisable (...)”

7. Si bien la descripción del procedimiento es bastante escueta, el artículo en cuestión hace referencia a la existencia de un procedimiento específico destinado a determinar si efectivamente la autoridad regional incurrió en la causal que se le imputa.

Asimismo, la decisión sobre la vacancia o no de la autoridad en cuestión corresponde al Consejo Regional, siendo que su decisión podrá ser apelada al Jurado Nacional de Elecciones, quien resuelve en última y definitiva instancia.

El derecho a la tutela procesal efectiva en el caso concreto

8. Tal y como viene definida en el artículo 4° del Código Procesal Constitucional, la tutela procesal efectiva es aquella situación jurídica de una persona en la que se respetan de modo enunciativo sus derechos de libre acceso al órgano jurisdiccional, a probar, de defensa, al contradictorio e igualdad sustancial en el proceso, a no ser desviado de la jurisdicción predeterminada ni sometido a procedimientos distintos de los previstos por la ley, a la obtención de una resolución fundada en derecho, a acceder a los medios impugnatorios regulados, a la imposibilidad de revivir procesos fenecidos, a la actuación adecuada y temporalmente oportuna de las resoluciones judiciales y a la observancia del principio de legalidad procesal penal.

El derecho a la tutela procesal efectiva comprende tanto el derecho de acceso a la justicia como el derecho al debido proceso. Asimismo, tiene un plano formal y otro sustantivo o sustancial. El primero se refiere a todas las garantías del procedimiento, de tal forma que en el presente caso deberá analizarse si el procedimiento de vacancia, en tanto restrictivo de derechos, fue realizado respetando todas las garantías del debido proceso. El segundo se refiere al análisis de razonabilidad y proporcionalidad de la medida adoptada de tal forma que deberá analizarse la relación existente entre la sanción impuesta y la conducta imputada.

9. Respecto del plano formal del derecho a la tutela procesal efectiva, el demandante refiere la vulneración de su derecho de defensa y su derecho a una instancia plural. En relación al derecho de defensa, el demandante alega que no tuvo la oportunidad de ejercer la misma, en la medida que su vacancia no fue materia de discusión en la sesión ordinaria de consejo regional de fecha 8 de julio de 2004. No obstante, tal situación se habría producido como consecuencia del actuar del propio demandante, pues hasta en dos oportunidades el Jurado Nacional de Elecciones ordenó que el Consejo Regional emitiera una decisión sobre el particular, pese a lo cual el Consejo (presidido por el demandante) dispuso el archivo de la cuestión sustrayéndola de toda discusión.

En este sentido, mal puede el demandante alegar una vulneración a su derecho de defensa con la finalidad de ser sujeto de un nuevo proceso de vacancia, cuando fue justamente su accionar el que, en más de una oportunidad, no sólo dilató de modo injustificado un pronunciamiento sobre la cuestión de su vacancia, sino que tuvo la intención de impedirlo el mismo.

10. A fojas 4 de autos obra el Acta N.° 7 de sesión ordinaria del Consejo Regional del Gobierno Regional de San Martín a través de la cual el Consejo Regional desestimó la solicitud de vacancia; es decir, emitió un pronunciamiento de fondo sobre la cuestión. Conforme la referida Acta, el demandante tuvo la oportunidad de hacer su descargo y someter a discusión de los Consejeros una serie de documentos aportados en calidad de prueba. Así, por ejemplo, en el Acta de sesión ordinaria del 8 de julio de 2004, el Consejero Regional Carlos Alberto Alván Peña señaló lo siguiente:

“(...) este tema ya ha sido tocado con amplitud en anteriores oportunidades, de hecho en algunos momentos con resultados hábiles pero el resultado final siempre ha sido el de desestimar la petición hecha por los Consejeros primeramente ante el Consejo Regional y luego ante el Jurado Nacional de Elecciones, luego el Jurado Nacional de Elecciones enmendando la plana devuelve esta petición al Consejo Regional para que éste se pronuncie, tal como lo hemos manifestado en el pronunciamiento se ha errado el camino a seguir por lo que nosotros erróneamente hemos archivado el Informe del Jurado Nacional de Elecciones cuando en realidad debimos de desestimar en esa oportunidad una vez más la solicitud de los señores Consejeros, por lo que debemos de corregir el concepto del acuerdo y que este pronunciamiento que nosotros hemos presentado firmado por 06 Consejeros que dice: “Desestimar la Solicitud de Vacancia al cargo de Presidente del Gobierno Regional de San Martín por no existir causal válida” (...)”

En este sentido, el demandante sí ejerció su derecho de defensa, y la cuestión de su vacancia y los motivos que sustentaban la misma fueron extensamente discutidos en reuniones previas. De este modo, este Tribunal considera que, en la medida que se cumplió con los objetivos del derecho de defensa, las cuestiones formales del mismo pasan a un segundo plano, más aún si es el comportamiento del propio demandante la causa de los quebrantamientos formales que a través del presente proceso busca reivindicar en su favor.

11. En relación a la pluralidad de instancia, es de señalar que la misma se cumplió en tanto que tal y como se desprende de la declaración del consejero Carlos Alberto Alván Peña, la cuestión de la vacancia fue extensamente discutida, luego de lo cual el Consejo Regional emitió pronunciamiento sobre el fondo del asunto.

12. En relación a la autonomía de la que gozan los Gobiernos Regionales, el artículo 197° de la Constitución establece que “Las Regiones tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia...”.

“la autonomía es la capacidad de autogobierno para desenvolverse con libertad y discrecionalidad, pero sin dejar de pertenecer a una estructura general de la cual en todo momento se forma parte, y que está representada no sólo por el Estado sino por el ordenamiento jurídico que rige a éste”.

En este sentido, la decisión del Jurado Nacional de Elecciones no vulnera la autonomía regional, sino que se limita a ejercer las competencias que la propia Constitución le asigna, toda vez que emite una decisión luego de un pronunciamiento sobre el fondo del asunto efectuado por el Consejo Regional de San Martín, cuestión que se encuentra conforme con la Constitución y las leyes.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú

El Perú se encuentra viviendo una experiencia inédita en cuanto al proceso de descentralización, donde se ha instituido legalmente la figura del Presidente del Gobierno Regional como órgano ejecutivo del nivel intermedio del Estado, siendo elegidos por primera vez en forma democrática el 17 de noviembre del año 2,002 ( iniciando su período el 01.01.2003[1]) ; sin embargo a tres años de iniciado sus mandatos podemos evidenciar que algunos de ellos se han encontrado envueltos en procesos administrativos de vacancias como son los Presidentes de los Gobiernos Regionales de Madre de Dios( Rafael Edwin Ríos López), de Ancash (Freddy Alberto Ghillardi Alvarez), de Apurimac (Luis Beltrán Barra Pacheco) y de San Martín (Max Henry Ramírez García).

Nosotros nos abocaremos al estudio del proceso de vacancia del Presidente del Gobierno Regional de San Martín, por lo controversial que fue en los ámbitos social, político y sobretodo judicial, debido a que luego de la declaratoria de vacancia por parte del máximo organismo electoral a través de la Resolución No. 043-2005-JNE, éste interpuso un proceso constitucional de amparo, el mismo que concluyó con la sentencia emitida por el Tribunal Constitucional con fecha 06 de setiembre del 2005 (Expediente No. 5396-2005). Dicho proceso judicial puso sobre el tapete temas como la figura del Presidente del Gobierno Regional, el procedimiento de vacancia y el derecho fundamental a la defensa, la “irrevisabilidad” o no de los fallos emitidos por el Jurado Nacional de Elecciones y el amparo electoral, temas que pretenden ser analizados en el presente artículo.

A efectos de ser didácticos y antes de tratar las instituciones jurídicas citadas, realizaremos una síntesis de los acontecimientos ocurridos:

(i) El Presidente del Gobierno Regional, Max Henrry Ramírez García, falto injustificadamente durante el año 2,003 a las sesiones ordinarias de consejo del 09 de enero, 11 de abril y 04 de setiembre, así como las extraordinarias del 12 y 19 de febrero, 28 de marzo, 15 de mayo y 08 de agosto.

(ii) En sesión ordinaria de Consejo Regional de fecha 10.01.2004, cuatro Consejeros Regionales solicitaron se pusiera en orden del día la vacancia del entonces Presidente del Gobierno Regional argumentando la causal prevista en el artículo 30º inc. 5 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, al haber éste incurrido en ausencias injustificadas a cuatro sesiones alternativas del Consejo Regional durante el año 2003. Sometida a votación cinco consejeros votaron a favor del pedido y cinco en contra, dirimiendo la votación el Presidente del Gobierno Regional, por lo que no procedió tratar el tema. Esta decisión fue apelada por los consejeros regionales solicitantes, siendo remitido al JNE para su pronunciamiento

(iii).- El máximo organismo electoral al tomar conocimiento, aprobó el Acuerdo No. 03024-011 con fecha 03.02.2004, donde acordaron remitir la solicitud de vacancia al Consejo Regional a efectos de dar trámite al proceso de vacancia conforme lo establece el artículo 30º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

(iii) El Presidente del Gobierno Regional de San Martín comunicó en sesión ordinaria de fecha 11.02.2004 que el documento que remitió el JNE no era un documento para discusión y sólo era para poner en conocimiento del Consejo; sin embargo a solicitud de un consejero se pidió que deba debatirse en esa sesión como orden del día, e inmediatamente el Presidente suspendió la reunión para continuarla el día 12 de febrero, sin embargo dicha sesión no se realizó debido a la inasistencia del Presidente y 5 de los consejeros regionales que le mostraron su apoyo incondicional.

(iv) Nuevamente a solicitud de algunos Consejeros Regionales se convocó a sesión extraordinaria del Consejo Regional con fecha 03.03.2004 para tratar nuevamente la moción de vacancia, la que se realizó y donde el órgano colegiado aprobó por mayoría el pedido del propio Presidente de archivar el pedido de vacancia y no iniciar el procedimiento administrativo. Decisión última que fue puesta en conocimiento del JNE, quien inmediatamente conminó al Consejo Regional de la Región San Martín a efectos de que se pronuncie sobre la vacancia o no del Presidente conforme lo establece el artículo 30º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, ya que el acuerdo de archivar el pedido en la sesión del 03.03.2005 no se ceñía a lo ordenado por ese organismo electoral

(v).- En atención a dicho requerimiento, se llevó a cabo la sesión ordinaria llevada a cabo el 08.07.2004 acordando con 06 votos a favor, 03 en contra y 01 abstención desestimar la solicitud de vacancia del cargo del Presidente del Gobierno Regional de San Martín por no existir causal válida, acuerdo de fondo que fue apelada por 03 consejeros y el vicepresidente del Gobierno Regional.

(vi).- El JNE resolvió el recurso de apelación interpuesto, expidiendo la Resolución Nº 043-2005-JNE[2] declarándola fundada y revocando el acuerdo de Consejo
Regional de San Martín de fecha 08.06.2004 que desestimó la solicitud de vacancia del cargo y declaro la vacancia del Presidente del Gobierno Regional, Sr. Max Henrry Ramírez García y otorgó la acreditación al Vicepresidente, Econ. Julio Cárdenas Sánchez como Presidente para completar el período de gobierno regional 2003-2006; tomando posesión del cargo inmediatamente.

(vii).- El 18.04.2005 el vacado presidente interpone proceso constitucional de amparo contra el JNE ante el Juzgado Civil de San Martín – Tarapoto, a cargo del Dr. Cesar M. Méndez Calderón (Expediente No. 252-2005) quién declaró, con fecha 30.05.2005, fundada la demanda por considerar que existía vulneración al derecho a la tutela procesal efectiva, otorgándole una medida cautelar al amparista reponiéndolo en el cargo de Presidente del Gobierno Regional

(vii) Ante la expedición de la menciona sentencia, el JNE interpuso recurso de apelación y paralelamente a ello el Econ. Julio Cárdenas se apersona al proceso en calidad de litisconsorte necesario pasivo e interponer también recurso de apelación contra la mencionada sentencia[3]. La Sala Mixta Descentralizada revocó la apelada y reformándola declaro improcedente, siendo derivada al Tribunal Constitucional vía recurso de agravio constitucional interpuesto por el amparista, la misma que declaro infundada la demanda.

A continuación realizaremos un análisis de las instituciones jurídicas, que a nuestro juicio, resultan centrales y de real importancia para comprenden mejor la jurisprudencia trascrita líneas arriba.

La gran mayoría de los países Latinoamericanos se han embarcado durante estas dos últimas décadas en procesos de cambios políticos y económicos, para lo cual han iniciado una reforma del Estado, siendo uno de sus componentes la descentralización. Al respecto A. Ugalde y N. Homedes afirman que las reformas y la descentralización han sido impulsadas y en parte financiadas por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo y, en menor medida, por algunas agencias de desarrollo bilaterales y multilaterales. Dichos promotores justifican la descentralización por ser una necesidad frente al fuerte centralismo tradicional en América Latina, al cual atribuyen ineficiencias administrativas y la falta de adecuación de los servicios a las necesidades sentidas de la población.[4]

La descentralización es entendida como un proceso mediante el cual se transfiere poder de decisión y responsabilidad desde el nivel central de una organización, a unidades descentralizadas o alejadas del centro, otorgándoles una autonomía política y económica[5]; buscando de esta manera garantizar mejores condiciones para el desarrollo social y económico, superando de esta manera la pobreza y exclusión.

Es así que nuestro país no ha sido ajeno a esta corriente de reforma estatal descentralista y ha iniciado un cambio normativo que le diera viabilidad a la misma[6]. El primer hito se dio con la promulgación de la Ley No. 27680 (06.03.2002) que reformaba nuestra Constitución Política, específicamente el Capitulo XIV del Título IV sobre Descentralización; quedando definida la descentralización en el artículo 188º como una forma de organización democrática, constituyendo una política permanente del Estado de carácter obligatorio; cuyo objetivo fundamental es el desarrollo del país. Asimismo – agrega la norma - que el proceso se realizará por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a los criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y transferencias de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales.

A nivel infraconstitucional, se promulgó la Ley 27683 – Ley de Elecciones Regionales (14.03.2002) con la cual se empezó a dar una serie de acciones como la convocatoria a elecciones para elegir a los órganos representativos de los Gobiernos Regionales (Presidente y Consejo Regional). Luego, fruto de las coordinaciones entre la Comisión de Descentralización y Regionalización del Congreso de la República y el Ejecutivo a través de la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía y Finanzas se inició el debate que dio origen a la Ley de Bases de la Descentralización, la que fue promulgada el 20.07.2002. Seguidamente se expidió la Ley 27683 – Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (18.11.2002), modificada parcialmente por la Ley 27902 (30.12.2002), y recientemente se ha reformado el artículo 191º de nuestra Carta Magna referente a los Gobiernos Regionales, mediante la Ley 28607 con fecha 03.10.2005[7]

Sin duda toda esta normatividad legal ha determinado una nueva organización del Estado Peruano, la que se da a través de tres niveles de gobierno (nacional, regional y local), redistribuyendo de esta manera el poder político estatal, desde el gobierno nacional hacia instancias de gobierno subnacional de carácter regional y municipal (Provincial y Distrital) a las cuales se les ha dotado de autonomía política, económica y administrativa; autonomía que se encuentra sujeto dentro del marco de la Constitución y las leyes[8].

En cuanto al Gobierno Regional podemos establecer que ésta constituye el nivel intermedio de la organización estatal, cuya estructura básica esta conformada por el Consejo Regional como órgano normativo y fiscalizador, el Presidente como órgano ejecutivo y el Consejo de Coordinación Regional que esta integrado por los Alcaldes provinciales y por representantes de la sociedad civil, como órgano consultivo y de coordinación con las Municipalidades, con las funciones y atribuciones que les señala la ley.

Como se aprecia, el Presidente del Gobierno Regional - que es el tema que nos interesa- constituye el órgano ejecutivo del Gobierno Regional, siendo considerado la máxima autoridad de su jurisdicción y el representante legal del Gobierno Regional, así como el titular del pliego presupuestario del Gobierno Regional; el mismo que es elegido por sufragio directo de la población por un período de cuatro años y puede ser reelegido. En cuanto a su labore es a dedicación exclusiva, quedando prohibido realizar labores subordinadas para cualquier otra entidad pública o privada, con la única excepción de desempeña la función docente.

Por otro lado, el artículo 11º de la Ley 27867 – Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, establece en forma taxativa que dicho mandato es irrenunciable, lo que implica que el Presidente no puede renunciar al cargo una vez elegido y reconocido por el Jurado Nacional de Elecciones, debiendo concluir su mandato, salvo que se le suspenda o revoque de su cargo, por las causales taxativamente establecidas en la ley.

Como ya se ha señalado, existen dos instituciones jurídicas en nuestro ordenamiento jurídico, que son de carácter excepcional al principio de irrenunciabilidad al cargo de Presidente del Gobierno Regional, éstas son: la vacancia y suspensión presidencial; instituciones que se encuentran desarrolladas legislativamente en los artículos 30º y 31º de la Ley No. 27867 – Ley Orgánica de Gobiernos Regionales respectivamente.

En cuanto a “la vacancia presidencial” podemos establecer que implica la cesación permanente de las funciones presidenciales, y que para darse necesita que exista el acuerdo y declaración expresa y motivada del Consejo Regional por alguna de las causales específicamente señaladas en la Ley; debiendo obtener para ello la aprobación de dos tercios del número legal de sus miembros. Las causales se encuentran detalladas en el artículo 30º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y son: (i) El fallecimiento, (ii) La incapacidad física o mental permanente debidamente acreditada por el organismo competente y declarada por el Consejo Regional; (iii) La condena consentida o ejecutoriada por delito doloso con pena privativa de libertad; (iv) El dejar de residir de manera injustificada hasta un máximo de ciento ochenta días en la región o por un término igual al máximo permitido por Ley para hacer uso de licencia; y (v) La inasistencia injustificada al Consejo Regional, a tres sesiones consecutivas o cuatro alternadas durante el año.

La aplicación de la vacancia por las tres últimas causales señaladas, se debe de alguna manera al ejercicio del ius puniendi (potestad sancionatoria) del Estado a través del Consejo Regional, en tanto que el Presidente Regional ha infringido activa u omisivamente las obligaciones y prohibiciones sobre los deberes que le competían como alto funcionario del Gobierno Regional[9]; y en cuanto a los dos primeras causales, éstas se deben a causas que no tiene que ver con infracciones a la ley, sino con aspectos de ausencia física o de capacidad física o mental para ejercer el cargo.

Por otro lado, la “suspensión presidencial” supone la interrupción temporal de las funciones presidenciales sin perder la calidad de tal, debiendo ser declarada en forma expresa por el Consejo Regional, previo acuerdo de la mayoría del número legal de miembros y sólo es aplicable por un período de 120 días. Las causales para suspender al Presidente Regional son las establecidas en el artículo 31º de la Ley Orgánica de la Ley Orgánica del Gobierno Regional y son: (i) La Incapacidad física o mental temporal, acreditada por organismo competente y declarada por el Consejo Regional y (ii) el mandato firme de detención derivado de un proceso penal.

Al respecto Francisco Eguiguren, aclara la diferencia fundamental entre ambas instituciones, cuando afirma que “si bien en ambos casos el Presidente se aparta de su cargo, la declaración de vacancia determina una sucesión presidencial, es decir, que el Presidente deja de serlo, asumiendo sus funciones el Vice Presidente, ahora en calidad de Presidente, debiendo completar el mandato. En el caso de la suspensión, en cambio, se trata de una apartamiento temporal del Presidente de sus funciones, siendo asumidas, durante dicho lapso, por el Vicepresidente, en su condición de tal y sin que se produzca la sucesión presidencial”[10].

Indistintamente de las diferencias descritas, debemos afirmar que tanto la aflicción de la vacancia y la suspensión se rigen por dos principios jurídicos elementales como son el de legalidad y el debido proceso.

Respecto al primero -legalidad-, el Tribunal Constitucional Peruano afirma acertadamente que este principio constituye definitivamente una auténtica garantía constitucional de los derechos fundamentales de los ciudadanos y un criterio rector en el ejercicio del poder punitivo del Estado de Derecho; ya que nadie puede ser sancionado administrativa ni judicialmente y mucho menos condenado por un acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley de manera expresa o inequívoca como infracción administrativa o delito, ni sancionado con pena alguna no prevista en la ley (Fundamento 3 de la Sentencia recaída en el Expediente No. 2192-2004-AA/TC). Al aplicar este principio al tema que nos compete, podemos establecer que sólo será posible declarar la vacancia y la suspensión del Presidente Regional cuando se configure algunas de las causales establecidas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.[11]

Por último, tenemos el principio del debido proceso, la que exige que para que proceda la vacancia debe de cumplirse todas las garantías, requisitos y normas de orden público que regulan el procedimiento, el cual se encuentra establecido en el último párrafo del artículo 30º de la Ley Nº 27867 – Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, y que si bien es cierto la descripción legal es bastante escueta, deja establecido un procedimiento específico, el cual comentaremos con más precisión en el punto siguiente

No hay duda que la vacancia del Presidente del Gobierno Regional constituye en cierta forma la materialización de la potestad sancionatoria del Gobierno Regional contra dicho funcionario, cuando éste ha incurrido en algunas de las causales de vacancia establecidas por ley; sin embargo la imposición de la vacancia no se puede dar sin la sustanciación previa de un debido procedimiento.

La jurisprudencia constitucional asume que el debido proceso constituye el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de orden público que deben observase en las instancias procesales de todos los procedimientos -incluidos los administrativos- a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que puede afectarlo. Vale decir, que cualquier actuación y omisión de los órganos estatales dentro de un procedimiento administrativo, debe respetar el debido proceso legal. Las garantías mínimas son: el del órgano competente – jurisdicción determinada por la ley, derecho de defensa, debido emplazamiento, a la pluralidad de instancias, debida motivación de las resoluciones administrativas, un proceso sin dilaciones, a ser sancionados por una autoridad imparcial y objetividad, etc.” (Sentencia del Tribunal Constitucional Peruano. Expediente No. 858-2001-AA/TC. Fundamento 1). Este concepto se encuentra ratificado de manera expresa en nuestro ordenamiento legal administrativo en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley 27444- Ley de Procedimientos Administrativo General (en adelante LPAG), que prescribe “los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho”[12]

Carmelo De Grazi Suarez sostiene que el debido procedimiento tiende fundamentalmente a cumplir dos objetivos importantes en el ámbito administrativo: “En primer lugar, constituye un mecanismo de corrección de la actividad administrativa: Desde que permite al órgano con potestad sancionatoria comprobar fehacientemente si se ha cometido algún ilícito administrativo o causal establecida en la ley; y, en segundo término, es el medio que asegura al presunto infractor ejercer su derecho a la defensa, alegando y probando lo que le resulte favorable y controlando a la par, la actuación inquisitiva de la Administración y evitar exceso de poderes.”[13]; objetivos que resultan ser pilares de un estado democrático que respeta los derechos fundamentales de las personas.

Teniendo en cuenta lo aseverado anteriormente, podemos inferir que sin el cumplimiento del procedimiento establecido en el último párrafo del artículo 30º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales no se puede vacar al Presidente del Gobierno Regional, norma especial que señala que “La vacancia es declarada por el Consejo Regional, dando observancia al debido proceso y el respeto al ejercicio del derecho de defensa , por dos tercios del número legal de sus miembros , para el caso del Presidente Regional y Vicepresidente Regional (…) La decisión puede apelarse al Jurado Nacional de Elecciones dentro de los 8 días siguientes de la notificación. El Jurado Nacional de Elecciones resuelve en instancia definitiva, su fallo es inapelable e irrevisable”.

Si bien es cierto la norma especial citada es muy limitativa o escueta, no debe olvidarse que debe complementarse supletoriamente a dicho procedimiento lo dispuesto en la Ley 27444 – L.P.A.G, por tratarse la vacancia de un procedimiento administrativo; consecuentemente podemos inferir que el procedimiento de vacancia se ceñirán a las siguientes disposiciones:

a).- El procedimiento de vacancia puede ser solicitado por cualquier persona, o cualquier miembro del Consejo Regional u organización social o grupos determinados de la población, por constituir un interés difuso[14]

b).- El pedido de vacancia sólo puede ser admitido si se fundamenta en las causales establecidas en ley y previa presentación de los medios probatorios que acredite la causal invocada.

c).- Se debe notificar al afectado el pedido de vacancia y las pruebas que lo acredita, para que éste ejerza su derecho a defensa a través de sus descargos escritos o verbalmente – en sesión de Consejo Regional-, el mismo que lo realizará en un plazo que no podrá ser inferior a cinco días hábiles a partir de la fecha de notificación.[15] El incumplimiento de esta medida conllevará a la nulidad del procedimiento.

d).- La declaratoria de vacancia se da con el voto aprobatorio de dos tercios del número legal de los miembros del Consejo Regional, que es el órgano competente para decidir al respecto. Dejando en claro que el Presidente del Gobierno Regional de San Martín debe abstenerse de votar sobre la mencionada vacancia, en su calidad de miembro del dicho Consejo Regional, debido a que como es obvio tiene un interés directo en el asunto.[16]

e).- Se establece que contra lo resuelto por el Consejo procede el recurso de apelación dentro del término de 8 días hábiles, la misma que será resuelto por el Jurado Nacional de Elecciones como instancia administrativa final.

Resulta importante referirnos de las citadas reglas mencionadas, a una de carácter singular: La existencia del acuerdo de vacancia por parte del Consejo Regional, debiendo para ello contar con los votos correspondiente a las 2/3 partes del número legal de sus miembros; ya que en práctica se podrían dar y se ha dado situaciones de carácter irregular como sería que pese a existir la causal comprobada para la vacancia, el Consejo Regional no lo declarará por no haber alcanzado la mayoría exigida por la ley; o cuando se ausentan los miembros del Consejo Regional para no lograr el quórum necesario para sesionar válidamente y tratar el tema de vacancia. Estos problemas se agrava más cuando el Presidente Regional tiene el respaldo de la mayoría de miembros del Consejo o cuando el número de consejeros que intentan desarrollar la declaración de vacancia es minoritario con respecto al grupo de consejeros que estaría en contra de la vacancia, generándose en la praxis situaciones de abuso de autoridad y una actuación de malos manejos permanentes, en la medida que podría interpretarse indebidamente que la decisión política constituye una barrera de protección al Presidente ya que la vacancia estaría supeditada a alcanzar la mayoría calificada de dicho órgano.

Esta interpretación es errada, ya que el mismo JNE ha establecido implícitamente en el caso del Presidente del Gobierno Regional de San Martín, que a pesar de no haber alcanzado la mayoría absoluta del Consejo Regional requerida por ley, para vacar al Presidente, el órgano electoral vía apelación puede revisar el fondo del asunto y determinar si existe la causal prevista en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y si esta se encuentra debidamente comprobada, vacando de esta manera al Presidente, pese a no tener los votos de Consejeros exigidos por ley.

Estos temas son polémicos, pero sin duda evidencian que existen algunos presupuestos no previstos en las normas que hacen necesario que el Poder Legislativo supla esos vacios e incluso sería necesario establecer mecanismos legales que permitan evitar excesos de poder cuando se pretenda impedir el procedimiento de vacancia con las ausencias o frustrando las sesiones de Consejo, e imponiendo algunas sanciones administrativas contra los autores de estas irregularidades.

Ciertamente, si se examina lo referido anteriormente, podemos afirmar que el debido proceso comprende indudablemente un haz de derechos que forma parte de un estándar mínimo, siendo uno de los mas importantes y que constituye el núcleo de todo proceso –judicial o administrativo- el derecho a la defensa, tema que por su real importancia ahondaremos en su estudio, a efectos de comprende su verdadera dimensión jurídica.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos a precisado que el derecho de defensa constituye una garantía constitucional que se extiende y proyecta su aplicación no solo en el ámbito del proceso judicial, sino también en sede administrativa – en especial en los procesos sancionatorios -, legislativa y corporativa privada[17]. En ese sentido podríamos definir al derecho de defensa como áquel que asegura al sujeto pasivo que se le imputa algún delito o falta en un proceso judicial, administrativo o corporativo privado, la posibilidad de efectuar a lo largo del proceso o procedimiento las alegaciones y presentar pruebas y contradecir tales imputaciones, con la seguridad de que serán valoradas en la resolución que se adopte.

Sin embargo, es obvio que para que pueda ejercer una persona la oportunidad dialéctica de alegar y defenderse de las imputaciones que se le sindica en una investigación o proceso, éste debe tomar conocimiento de las mismas en un tiempo razonable para poder ejercer efectivamente su contradicción[18]

En definitiva el derecho de defensa garantiza, entre otras cosas, que una persona sometida a una investigación donde se encuentre en discusión sus derechos e intereses, tenga la oportunidad dialéctica de alegar, justificar y probar procesalmente el reconocimiento de tales derechos e intereses.

La conculcación o violación de este derecho fundamental se denomina estado de “indefensión” y se da, cuando los titulares de derechos e intereses legítimos se ven imposibilitados de ejercer los medios legales suficientes para su defensa. Pero, no cualquier imposibilidad de ejercer esos medios legales produce un estado de indefensión reprochado por el derecho, ya que para que se configuré como tal, ésta debe generarse en una indebida actuación del órgano que investiga o juzga al individuo, es decir que la transgresión debe ser imputable a un tercero y no al mismo afectado. Al respecto el Tribunal Constitucional Español ratifica acertadamente esta posición: “el estado de indefensión se produce únicamente cuando el interesado, de modo injustificado, ve cerrada la posibilidad de impetrar la protección judicial de sus derechos e intereses legítimos (...) con el consiguiente perjuicio real y efectivo para los intereses del afectado, tras la realización de un acto u omisión imputable al órgano o ente al que se reputa la comisión del agravio” (STC 15/2000).

De ello podemos colegir que no puede existir indefensión cuando dicho estado se ha generado dolosa o negligentemente -ya sea por acción u omisión- por el propio afectado, ya que al ponerse en ese estado de indefensión no ha sido imputable este hecho al órgano que lo investiga o sanciona sino a él mismo; en otras palabras diríamos que existe el principio que “nadie puede alegar violación de su derecho de defensa basándose en hecho (acción u omisión) propio”.

Nuestra jurisprudencia constitucional recoge esta concepción y dimensión constitucional del derecho de defensa, ya que exige para amparar una acción de amparo por supuesta violación al derecho de defensa, que el interesado o afectado haya actuado con “la debida diligencia, sin que pueda alegar indefensión quien se coloca a sí mismo en tal situación, o quien no hubiese quedado indefenso de haber actuado con la diligencia razonablemente exigible. En este sentido, no existe una infracción al contenido constitucionalmente protegido del derecho de defensa –y, por tanto, no se genera una indefensión reprochable– en tanto el afectado contó con la posibilidad de defenderse”. Como ejemplo tenemos el caso de nuestra congresista Martha Chávez Cossio de Campos, a quién el Congreso de la República sancionó a través de la Resolución Legislativa del Congreso Nº 018-2001-CR (25.06.2001) suspendiéndola en el ejercicio de cualquier función pública por haber recibido dinero de Vladimiro Montesinos para su campaña electoral; y ante lo cual acudió a interponer un proceso constitucional de amparo para declarar inaplicable dicha Resolución Legislativa del Congreso, alegando para tal fin que no se le concedió la oportunidad de defenderse personalmente. El caso fue resuelto en última instancia por el Colegiado Constitucional declarando infundada su demanda, en la medida que se evidenció que el estado de indefensión no era imputable al Congreso de la República, sino a la propia recurrente por “no haber actuado con la diligencia razonablemente exigible”, ya que ha mostrado una actitud de eludir su presencia a la sesiones del pleno del Congreso programadas en diferentes oportunidades para que realice los descargos respectivos sobre la infracción constitucional que se le imputaba, argumentado estar enferma, máxime si no permitió que el Congreso verifique su estado de salud a través de los médicos de Medicina Legal del Ministerio Público . Se suma a ello que la sesión del Congreso de la República el día 05 de junio del 2002 – donde se decidió la suspensión de sus funciones- la amparista tuvo la posibilidad de defenderse en términos reales y efectivos, como pudo ser el presentar sus descargos por medios escritos o por medio de la designación de un abogado defensor, pese a ello la amparista no lo realizó, pese a que el Congreso le señalo que podía realizar su defensa a través de un letrado (Expediente No. Exp. Nº 0825-2003-AA LIMA, publicada en diario oficial El Peruano el 14.09.2003).

Caso similar a lo descrito, ocurrió en el caso de la vacancia del Presidente del Gobierno Regional de San Martín, Sr. Max Henrry Ramírez García, la que es materia de análisis, donde el citado personaje pretendió a través de un proceso constitucional de amparo se deje sin efecto la Resolución No. 043 -2005-JNE, que declaró su vacancia como Presidente Regional y ordene su retorno en el cargo que ostentaba; argumentando para ello que se le ha vulnerado su derecho a la tutela jurisdiccional efectiva y en particular su derecho de defensa[19]; sin embargo se evidenció dentro del propio proceso constitucional que el estado de indefensión que alegaba fue provocada dolosamente por el mismo amparista en el proceso de vacancia iniciado en su contra (se fundamento en hecho propio), es decir no hubo tal vulneración del derecho de defensa. Esta conclusión a la que arribó el máximo interprete de la Constitución se debió - como se evidencia de los hechos descritos en la parte introductoria del presente estudio – a que incluso en dos oportunidades el JNE ordenó que el Consejo Regional a través del amparista emitiera una decisión sobre la vacancia, pese a lo cual el Consejo (presidido por el demandante) dispuso el archivo de la solicitud de vacancia, sumado al hecho que dilató en forma injustificada algunas sesiones de Consejo, lo que evidenció una intención dolosa de impedir el mismo, máxime si debió inhibirse de votar en dicho Consejo por ser un asunto que le competía.

Sin duda, el derecho de defensa es de real importancia en un procedimiento administrativo y su vigencia es propia de un estado democrático de derecho, ya que no sólo constituye un principio de justicia, sino también de eficacia, en tanto asegura un veraz conocimiento de los hechos, contribuye a mejorar la administración y a garantizar decisiones más justas.

VI.- LA IRREVISABILIDAD DE LOS FALLOS DEL JURADO NACIONAL DE ELECCIONES VS CONTROL CONSTITUCIONAL.

Evidentemente el punto más crítico de analizar sea éste, no sólo por lo jurídico sino por el contexto político en que estamos viviendo, teniendo en cuenta que iniciamos un año electoral. La polémica se debió al enfrentamiento existente entre el Jurado Nacional de Elecciones contra el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional sobre el tema de la revisibilidad o no por parte de estos dos últimos órganos estatales, vía control constitucional (proceso de amparo), de las resoluciones emitidas por el JNE cuando existe una supuesta transgresión a los derechos fundamentales de los implicados; conflicto que se agrava debido a la intervención reciente por parte del Congreso de la República al haber aprobado y promulgado la Ley 28642 que modifica el artículo 5º número 8 del Código Procesal Constitucional, la que establece en forma expresa la irrevisibilidad de los fallos del Tribunal Electoral a través de procesos constitucionales; e incluso señala que cualquier resolución –incluida la judicial- en contrario que revise dichas resoluciones no surtirá efectos legal alguno y el órgano estatal que lo emita incurre en responsabilidad.

La polémica se origina por lo dispuesto en el artículos 142º y 181º de la Constitución que establece, respectivamente, que las resoluciones del JNE en materia electoral “no son revisables en sede judicial “ y que “son dictadas en instancias final y definitiva y (…) contra ellas no procede recurso alguno”[20]; por tanto de una simple interpretación literal de estas normas en forma aislada, podría pensarse que ninguna resolución en materia electoral expedida por el Tribunal Electoral es inatacable jurisdiccionalmente, aunque se afecten derechos fundamentales de la persona, trayendo como consecuencia un supuesto blindaje constitucional a cualquier decisión que pudiera tener el máximo organismo electoral y por tanto ningún otro organismo estatal puede pretender revisarlo. Este argumento es defendido actualmente por parte de JNE los cuales propugnan la “irrevisabilidad” de cualquier resolución que emita dicho organismo, argumentando que es el único organismo competente y especializado, según la propia Constitución, de administrar justicia electoral[21].

Sin duda, el problema se origina en la interpretación de las citadas normas constitucionales, las que revisten importancia ya que forman parte de la máxima norma fundamental de un país: La Constitución, la que es concebida como una norma jurídica con contenido dispositivo capaz de vincular a todo poder (público o privado) y a la sociedad en su conjunto; por tanto los actos de cualquier poder político-estatal o de la colectividad en general están sometidos a ellas y consecuentemente no pueden vulnerarse[22].

Este concepto de que la Constitución prevalece sobre nuestro ordenamiento legal y sobretodo que los actos que ejerzan los órganos estatales y particulares no pueden ser transgredidas, ha sido acogida en nuestra Constitución, tal como se evidencia de las lecturas de los artículos 38º, 45º y 51º[23].

Retomando el punto en debate, debemos establecer que la Constitución como norma jurídica es objeto de interpretación, sin embargo esta no puede agotarse en aquellos criterios clásicos de interpretación normativa (literal, teleológica, sistemática e histórica), sino que abarca entre otros elementos una serie de principios particulares, como son los principios de unidad de la constitución, de concordancia práctica, de corrección funcional, de función integradora y de fuerza normativa de la constitución; principios a los cuales no abordaremos detalladamente por motivos de espacio y sólo nos referiremos a los que tienen relación con el tema[24].

En efecto, compartimos la posición de la mayoría de juristas nacionales[25] y del propio Tribunal Constitucional, en cuanto a que la interpretación literal y aislada de los artículos 142º y 181º de la Constitución de que es irrrevisable las decisiones del Jurado Nacional de Elecciones es manifiestamente inconstitucional; debido a que lejos de optimizar el contenido constitucionalmente protegido de los derechos fundamentales, desconoce la limitación que dicho contenido representa para los actos llevados a cabo por todo poder público.

Es claro que de una aplicación del principio de la unidad constitucional en la interpretación de las citadas normas constitucionales -la que nos obliga a analizar no de una manera aislada sino de su relación sistemática con los demás normas constitucionales- se evidencia que tanto el artículo 1º y 45º reconoce que el fin supremo es la defensa de la persona humana y que todos los organismos del Estado, que ejercen el poder público, incluyendo el máximo organismo electoral, están obligados a ejercer sus funciones respetando los derechos fundamentales de la persona humana; y por tanto cualquier acto en contrario que prohíba o limite al ciudadano el ejercicio de sus derechos fundamentales es nulo (parte infine del artículo 31 de la Carta Fundamental). Si a ello le sumamos que el artículo 139º inc. 3 de la norma fundamental de nuestro Estado, concordante con el artículo 25º inc. 1 de la Convención Americana de Derechos Humanos[26], reconocen el derecho que tiene toda persona de acudir ante el órgano jurisdiccional a solicitar Tutela Jurisdiccional efectiva a través de un proceso sencillo y rápido o cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes para que ampare actos que vulneren derechos fundamentales; por tanto es evidente entonces que la Constitución en su conjunto reconoce la admisibilidad de interponer un proceso judicial contra las resoluciones que emita el JNE cuando existan evidencias de que éstas hayan vulnerado los derechos fundamentales de las personas. En tales supuestos es de aplicación inmediata el inc. 2 del artículo 200º de la Constitución que dispone que el amparo “procede contra el hecho y omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona que vulnera o amenaza los (…) derechos reconocidos por la Constitución”, por tanto la jurisdicción constitucional se torna inmediatamente en el fuero competente para dirimir la litis circunscrita a si existió o no violación de la Carta fundamental; sin que pueda existir aquí, desde luego, una subrogación en las funciones reservadas constitucionalmente al JNE (fundamento 20 del Expediente No. 5854-2005-PA/TC PIURA- Tribunal Constitucional)

En tanto el principio de concordancia práctica -que establece que debe tenerse en cuenta que ante el aparente conflictos entre normas constitucionales, se debe optimizar su interpretación sin sacrificar ninguno de sus valores- se ; por lo tanto si bien tiene el JNE la potestad de administrar justicia en materia electoral éste tiene su límite en el respeto de los derechos fundamentales, como manifestación del principio-derecho de dignidad humana, cuya defensa y respeto es el fin supremo de la sociedad y del Estado. Este criterio ha sido sostenida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quién en la Opinión Consultiva OC-9/87 del caso del Tribunal Constitucional vs Perú afirma que “el respeto de los derechos humanos constituye un límite a la actividad estatal, lo cual vale para todo órgano o funcionario que se encuentre en una situación de poder, en razón de su carácter oficial, respecto de las demás personas. Es así, ilícita, toda forma de ejercicio de poder público que viole los derechos reconocidos por la Convención”

Por último el Principio de fuerza normativa de la Constitución y la de corrección funcional, entiende que la potestad y autonomía en materia electoral que le ha conferido el artículo 177º de nuestra Carta Fundamental al JNE no implica autarquía, al pretender dicho organismo que sus resoluciones no puedan ser objetos de control constitucional en aquellos casos en los que resulten contraria al respeto de los derechos fundamentales; máxime si nuestra Constitución respeta el equilibrio de poderes y las potestades que se les ha conferido tanto al Poder Judicial como al Tribunal Constitucional de realizar un control constitucional de los actos que realizan los demás entes públicos (artículo 138º y 201º de la Constitución)[27]

Los juristas españoles Santiago Catalá Rubio y Javier Díaz Revorio, al ser consultados sobre la “irrevisabilidad” de los fallos del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) por parte del Tribunal Constitucional han señalado que “como principio, nada puede quedar al margen del control constitucional de un estado de derecho, los límites de lo político, de lo administrativo y público están en el ámbito de lo jurídico y del derecho, sobre todo en materia de derechos fundamentales, así como en el adecuado y normal funcionamiento del sistema jurídico democrático. Desde este punto de vista el Tribunal Constitucional siempre debe tener la posibilidad de revisar en juicio de constitucionalidad, como línea de principio y como grado de excepción”[28]

Igual parecer tiene la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que en la sentencia del 23 de junio del 2005 en el caso Yatama vs Nicaragua ratifico que :

“Si bien la Constitución de Nicaragua ha establecido que las resoluciones del Consejo Supremo Electoral en materia electoral no son susceptibles de recursos ordinarios o extraordinarios, esto no significa que dicho Consejo no debe estar sometido a controles judiciales como lo están los otros poderes del Estado. Las exigencias derivadas del principio de independencia de los poderes del Estado no son incompatibles con la necesidad de consagrar recursos o mecanismos para proteger los derechos humanos

Independientemente de la regulación que cada Estado haga respecto del órgano supremo electoral, éste debe estar sujeto a algún control jurisdiccional que permita determinar si sus actos han sido adoptados al amparo de los derechos y garantías mínimas previstos en la Convención Americana, así como los establecidos en su propia legislación, lo cual no es incompatible con el respeto a las funciones que son propias de dicho órgano en materia electoral. Este control es indispensable cuando los órganos supremos electorales, como el Consejo Supremo Electoral en Nicaragua, tienen amplias atribuciones que exceden las facultades administrativas y que podrían ser utilizados sin un adecuado control, para favorecer determinados fines partidistas. En ese ámbito, dicho recurso debe ser sencillo y rápido, tomando en cuenta las particularidades del procedimiento electoral.

Para todo lo expuesto, la Corte concluye que el Estado violó el derecho a la protección judicial consagrada en el artículos 25.1. de la Convención Americana”

En consecuencia, no se puede aceptar dentro de un Estado Constitucional de Derecho, la existencia de un campo de invulnerabilidad absoluta al control constitucional de las resoluciones emitidas por el JNE (ya sean éstas de naturaleza electoral o administrativa), y por tanto son revisable en forma excepcional mediante el proceso de amparo cuando obviamente se vulnere los derechos fundamentales de las personas.

Así lo ha entendido nuestro Tribunal Constitucional al emitir las diferentes jurisprudencias al respecto[29], y en un inició también lo entendió el Poder Legislativo, al aprobar la norma primigenia de la Ley 28237 – Código Procesal Constitucional, donde en su artículo 5º establecía que “No procede los procesos constitucionales cuando: (…) Inc. 8.- Se cuestionen las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral, salvo cuando no sean de naturaleza jurisdiccional o cuando siendo jurisdiccional viole la tutela procesal efectiva” (el subrayado es nuestro). Sin embargo, el Congreso de la República, a cedido ante las presiones políticas, dejando de lado el aspecto técnico-jurídico que implicaba el tema y ha aprobado el proyecto de Ley No. 13661-1005 presentado por el JNE, promulgándose recientemente la Ley 28642 donde modifica el artículo en referencia, quedando en los siguiente términos: Artículo 5º del Código Procesal Constitucional “No procede los procesos constitucionales cuando. (…) 8.- Se cuestione resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral, de referéndum o de otro tipo de consultas populares, bajo responsabilidad. Resoluciones en contrario de cualquier autoridad no surte efecto legal alguno. (…)”[30]; norma última que a todas luces es inconstitucional por las razones antes expuestas y que seguramente el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional (cuando revise en última instancia) los procesos de amparo la declarará inaplicable vía control difuso.

Finalmente, teniendo en cuenta lo expuesto anteriormente podemos concluir, que en el caso que el JNE haya resuelto en última instancia la vacancia del Presidente del Gobierno Regional, esta si puede ser sujeto a control constitucional mediante el proceso de amparo, siempre y cuando se vulneren derechos fundamentales, siendo inaplicable por inconstitucional la parte infine del último párrafo del artículo 30º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales que establece “El Jurado Nacional de Elecciones resuelve en instancia definitiva – en relación a la vacancia-, su fallo es inapelable”

Sin duda hemos querido realizar un estudio muy acucioso de los temas relacionados a la jurisprudencia bajo comentario, sin embargo somos concientes de las discrepancias teóricas existentes sobre alguno de ellos como es el de revisabilidad o no a través de las acciones de amparo de las resoluciones del JNE; y en otros, hemos desnudados algunos vacíos existentes en la legislación, como es la referida al procedimiento de vacancia, siendo urgente la expedición de normas legales que la reglamente de manera más clara y establezcan mecanismos legales para evitar excesos de poder y abusos de autoridad cuando pretenda frustrarse dicho procedimiento, permitiendo de esta manera realizar un verdadero control y aplicar la sanción de vacancia sobre los Presidentes del Gobiernos Regionales que han incurrido en las causales establecidas en la Ley. Claro esta, que las propuestas normativas deberán a estar enmarcada dentro del respeto al Estado Constitucional de Derecho que nos rige.

NOTAS:

Este artículo es testimonio de mi agradecimiento al Dr. César Acuña Peralta y a la Universidad Privada Cesar Vallejo- Tarapoto, por haberme permitido compartir con los alumnos de la Escuela de Derecho experiencias académicas, hecho que revitaliza mi deseo apasionado por seguir investigando en este mundo maravilloso como es el derecho.

[1] Los Presidentes Regionales elegidos democráticamente fueron 25 representando a las Gobiernos Regionales del Callao, Tumbes, Tacna, Puno, Arequipa, Pasco , La Libertad, Piura, Ica, Cajamarca, Amazonas, Ancash, Huánuco, Apurímac, Ucayali, Loreto, Cusco, Moquegua, San Martín, Junín, Lima, Lambayeque, Huancavelica, Madre de Dios y Ayacucho,

[2] Resolución publicada en el diario Oficial El Peruano el 11.03.2005

[3] Al igual que en otros casos similares, JNE emitió la Resolución Autoritativa No. 135-2005-JNE de fecha 11.05.2005 autorizando al Procurador Público del JNE a interponer acción penal contra el magistrado César M. Méndez Calderón, Juez Civil de la Provincia de San Martín – Tarapoto, por la supuesta comisión del delito de prevaricato, debido a que éste último sentenció en primera instancia a favor del Sr. Max H. Ramírez García en el mencionado proceso constitucional de amparo; denuncia que no procedió. Este hecho fue visto por algunos juristas, como una amenaza por parte del JNE al Poder Judicial, opinión de la cual compartimos. Ver Omar Sar Suarez. “El Jurado Nacional de Elecciones desafía al Tribunal Constitucional” en Revista Jurídica El Portal del Derecho. No. 10. Año 02- Julio 2005. Ayacucho.

[4] Cfr. A. Ugalde y N. Homedes. “Descentralización del sector salud en América Latina” en Gaceta Sanitaria. Vol. 16 Nº 01, 2002; pág. 19

[5] Departamento Nacional de Planeación. “Evaluación de la Descentralización Municipal en Colombia, Balance de una década” .T -I Bogotá.2002.

[6] Históricamente podemos afirmar que el Perú ha mostrado una debilidad a la descentralización del Estado, donde casi no ha existido una instancia de gobierno en el nivel intermedio y, más bien, han estado presentes instancias departamentales desconcentradas del Poder Ejecutivo Nacional. En el nivel local, las municipalidades han estado ausentes en determinados períodos; han gozado de una relativa autonomía en otros, han dependido del Poder Ejecutivo, hasta antes del proceso de democratización iniciado en 1980; o más recientemente (entre los años 1992 y 2000) han sufrido las consecuencias de la recentralización estatal, a partir del golpe de estado de Alberto Fujimori. Es a partir de la reinstitucionalización de la democracia en el año 2002 que se empieza un verdadero cambio legislativo y de voluntad política para implantar la descentralización en nuestro país. Ver el Dictamen Conjunto de las Comisiones de Descentralización y Regionalización y de Gobiernos Locales que propusieron el proyecto de la Ley Orgánica de Bases de Descentralización.

[7] Ver CASAS TRAGODARA,Carlos. “Avances y Perspectivas del Proceso de Descentralización en el Perú” en http://www.consorcio.org/CIES/html/pdfs/BA/ba3.pdf

[8] Se le otorga autonomía a los Gobiernos Regionales y Locales en los asuntos que constitucionalmente les atañen, ello con la finalidad de garantizar su autogobierno. Sin embargo, dicha autonomía no debe confundirse con autarquía o autosuficiencia, puesto que la autonomía es atribuida y limitada por el propio ordenamiento jurídico. Ello implica que los Gobiernos Regionales y Locales no gozan de una irrestricta discrecionalidad en el ejercicio de tales atribuciones, y más bien su actuación debe darse dentro del marco del respeto a la Constitución y las leyes; asi como dentro de una política nacional armónica

[9] Actualmente la doctrina, acepta la tesis que el ejercicio del “ius puniendi” del Estado, tiene una doble dimensión, tanto en el ámbito penal como administrativo, estableciendo como elemento diferenciador el telos perseguido por una u otra manifestación de la potestad punitiva, porque mientras en el campo penal la función punitiva tiene como finalidad castigar dichas conductas antijurídicas a efectos de mantener la paz, y por otro lado en el campo administrativo sancionatorio, los fines son de hacer ejecutables sus competencias de índole administrativo, que le han sido conferidas para garantizar el objeto de utilidad general de la actividad pública. Dicha tesis fue ampliamente abordado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia Español, en la sentencia del 06 de marzo del 2001 (caso Cervecería Polar del Centro vs Ordenanza sobre Patente de Industria y comercio del Municipio San Joaquin del Estado de Córdova). Ver Carmela Grazía Suárez “Derechos de los particulares en los procedimientos administrativos sancionatorios (Adaptados a la Constitución Española de 1999) en www.badellgrau.com/derechossanciones.htm”

[10] Eguiguren, Francisco: “La responsabilidad del Presidente de la República. Hacia una reforma constitucional” en el portal de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Ver . http://palestra.pucp.edu.pe/ portal/general

[11] El Tribunal Constitucional Español afirma que el principio de legalidad comprende “una doble garantía: la primera, de orden material y de alcance absoluto, tanto referida al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, y refleja la especial transcendencia del principio de seguridad jurídica en dichos campos limitativos y supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa), que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas y se sepa a qué atenerse en cuanto a la responsabilidad y a la eventual sanción; la segunda de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de adecuado rango que este Tribunal ha identificado en sentido formal” (STC 61/1990, del 29 de marzo). Un caso judicializable en donde se aplico el principio de legalidad es el tramitado ante el Juzgado Civil de Tarapoto, Expediente No. 614-2005, donde el actual Presidente del Gobierno Regional de San Martín, Econ. Julio Cárdenas, interpuso una acción de amparo por amenaza inminente contra 6 de los 10 Consejeros Regional (mayoría), quienes habían requerido la suspensión del Presidente Regional alegando como causal “el incumplimiento reiterado de los acuerdos del Consejo Regional”, causal que no estaba prevista en el artículo 31º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales; por lo que el Juzgado declaro fundada la demanda y ordeno que dichos Consejeros Regionales se abstenga de iniciar cualquier proceso administrativo alguno referente a la suspensión o vacancia al cargo sino es por las causales descritas en a ley, declarando nulo todo acto administrativo iniciado anteriormente, reconociendo de esta manera palpable el principio de legalidad que rige a dicho procedimiento administrativo.

[12] Bustamante Alarcón comenta que el debido proceso es “derecho fundamental a un proceso justo y que se presenta como el derecho a la justicia a través de un proceso o procedimiento –refiriéndose al administrativo-, es decir, el derecho a todo sujeto de derecho a un proceso o procedimiento donde su inicio, desarrollo y conclusión, así como las decisiones que ellas emitan, sean justos” Cit. por EGUIGUEREN PRAELI, Francisco. “Estudios Constitucionales”. Ara Editores EIRL, Lima, Perú, 2002. pág. 211

[13] Ver Carmelo De Grazia Sárez. “Derechos de los particulares en los procedimientos administrativos sancionatorios (Adaptado a la Constitución Española de 1993) en www.badellgrau.com/derechossanciones. htm

[14] Esta característica del procedimiento se debe a que la buena administración de la Región por parte del Presidente Regional, constituye un interés difuso, que le compete a todos. Esta característica se evidenció en el caso de la declaratoria de vacancia del Presidente del Gobierno Regional de Apurimac, la que fue solicitada por el ciudadano José Luis Pinares Salinas. Ver Resolución No. 092-2004-JNE publicada en el diario oficial El Peruano el 20.05.2005.

[15] El término de cinco días no es algo arbitrario, si no que está establecido en forma expresa en el artículo 235º de la Ley 27444- L.P.A.G.: “Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionatoria se ceñirán a las siguientes disposiciones: (…) 3.- Decidida la iniciación del procedimiento sancionatorio, la autoridad instructora del procedimiento formula la respectiva notificación de cargo al posible sancionado, la que debe contener los datos a que se refiere el numeral 3 del artículo precedente para que presente sus descargos por escrito en un plazo que no podrá ser inferior a cinco días hábiles contados a partir de la fecha de notificación.”

[16] La abstención del Presidente del Gobierno Regional se fundamenta en el artículo 88º de la Ley 27444-LPAG, que a la letra dice: “La autoridad que tenga facultad resolutiva o cuyas opiniones sobre el fondo del procedimiento puedan influir en el sentido de la resolución, debe abstenerse de participar en los asuntos cuya competencia le esté atribuida, en los siguientes casos: (…) 3.- Si personalmente, o bien su cónyuge o algún pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, tuviere interés en el asunto de que se trate o en otra semejante, cuya resolución pueda influir en la situación de áquel (…)”.

[17] La CIDH sostiene “cuando la Convención –refiriéndose a la Convención Americana de Derechos Humanos- se refiere al derecho de toda persona a ser oída ante un juez o tribunal competente para la determinación de sus derechos, esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de la persona” Ver sentencia recaída en el Exp No. 2050-2002-AA/TC. Caso Carlos Ramos, expedida por el Tribunal Constitucional Peruano.

[18] Véscovi afirma que existe el principio de inviolabilidad de la defensa, como manifestación de que debe existir en todo momento una “oportunidad razonable de defensa”.Cfr. VESCOVI, Enrique. “Teoría General del Proceso”. 2da edición. Edit. Temis S.A. Santa Fe de Bogotá – Colombia. 1999; pág. 54

[19] En el acápite 13 de la fundamentación de hecho de la demanda de amparo interpuesta por Max Henrry Ramírez García señala “Sin embargo, lejos de ordenar que se inicie el proceso de vacancia y violando el debido proceso porque nunca se me notificó los cargos materia de mi presunta vacancia y el derecho a la defensa porque nunca me permitieron presentar las pruebas rebatiendo los cargos imputados, el JNE declaro mi vacancia y me retiró del cargo de Presidente regional San Martín, sin ninguna oportunidad de hacer mis descargos”

[20] Las referidas normas constitucionales se encuentra desarrolladas legislativamente en: (i) el artículo 23º de la Ley Nº 26486 – Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones “El pleno del JNE aprecia los hechos con criterio de conciencia. Resuelve, oportunamente con arreglo a la constitución Política del Perú, las leyes y los principios generales de derecho. En materias electorales, de referéndum o de otras consultas populares, sus resoluciones son dictadas en instancias final, definitiva y no son susceptibles de revisión. Contra ellas no procede recurso ni acción de garantía alguna” (el subrayado es nuestro); y (ii) el artículo 36º de la Ley Nº 26859- Ley Orgánica de elecciones, establece que “Contra las resoluciones del JNE en materia electoral, no procede recurso alguno ni acción de garantía ante el Tribunal Constitucional”.

[21] Ver el análisis que realiza el Gerente Legal del JNE y profesor de la PUCP, Dr. JuanT. Falcón Gálvez, en el artículo periodístico:“El JNE y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos” en Suplemento de Análisis Legal del diario oficial El Peruano del 01.11.1005. No. 70. Año 2 pág. 12.

[22] Sin duda este concepto de Constitución nace de la implantación del modelo actual y vigente de Estado Constitucional de Derecho o Estado Constitucional, modelo que gravita en torno al carácter normativo (regulatorio) de la Constitución de cualquier Estado. Ver AGUILO REGLA, Joseph. “La Constitución del Estado Constitucional”. Editorial Palestra-Temis; Bogotá; 2004, pág. 09.

[23] Constitución Política del Perú 1993

Artículo 38º: “Todas las personas tienen el deber de …respetar, cumplir y defender la Constitución (…)”.

Artículo 45º .- El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y leyes establecen (…)”

Artículo 51º.- “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía y así sucesivamente (…)”º

[24] Para un mayor análisis de los principios de interpretación constitucional proponemos a los lectores las siguientes lecturas: Samuel Abad Yupanqui. “¿Qué es la interpretación constitucional?:Principios e intérpretes de la Constitución” en Revista Actualidad Jurídica. T-137.Abril 2005.Edit. Gaceta Jurídica. Lima Perú. págs. 137 y ss; Juan Manuel Sosa Sacio.“Notas sobre el contenido constitucionalmente protegidos de los derechos fundamentales” en Revista Actualidad Jurídica. T-134.Abril 2005.Edit. Gaceta Jurídica. Lima Perú. Págs. 146 y ss.; y Tribunal Constitucional, Sentencia recaída en el expediente 5854-2005-PA/TC – Piura Caso Pedro Andrés Lizana Puelles en www.tc.gob.pe

[25] Ver artículos periodísticos escritos por Francisco Eguiguren Praeli en diario Perú 21 del 27.09.2006,pág. 4; Elvito Rodríguez Domínguez en el diario Gestión del 25.09.2006, pág. 15); y Alejandro Tudela Chopitea en el diario Expreso del 17.09.2006, pág. 21. Así como el artículo de investigación de Victor Hugo Montoya Chávez.“¿Puede el TC revisar las resoluciones del JNE?”. Revista Actualidad Jurídica. T-144 Noviembre 2005. Edit. Gaceta Jurídica. pág. 132.

[26] Artículo 25º inc. 1 de la Convención Americana de Derechos Humanos. “Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones”

[27] El control constitucional es propia de un Estado Constitucional de Derecho ya que asegura el cumplimiento de orden jurídico, en la medida que las normas y los actos de los detentadores del poder se adecuan a los mandatos y principios de la constitución; delimitando el área de aplicación de las leyes y garantizando la prevalencia de la Constitución sobre las normas ordinarias o cualquier acto de poder. Ver MESIAS Carlos, “·Exegesis del Código Procesal Constitucional”. Gaceta Editores. Lima, Perú, 2004; pág.17.

[28] Entrevista publicada en el diario oficial El Peruano el 26.09.2005.

[29] Ver Sentencias del Tribunal Constitucional recaídas en los Expedientes No. 2366-2003-AA/TC (caso Juan Espino Espino); Expediente No. 5854-2005-PA/TC (Caso Pedro Andrés Lizana Puelles), Expediente No. 2409-2002-AA/TC (Caso Gónzales Ríos), Expediente No. 5396-2005-PA/TC (Max Henrry Ramírez Garcia)

[30] Afirmamos que el motivo de esta reforma normativa fue política y no jurídica, en tanto se evidencia de la lectura del Dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución y Reglamento, del Proyecto de Ley No. 13661-2005-JNE que proponía la modificación del artículo 5 inc. 8 del Código Procesal Constitucional , al determinar que la norma primigenia, cuya modificación se solicita, ponía “en riesgo la certidumbre del próximo proceso electoral al establecer una instancia adicional y extraordinaria para la revisión de las decisiones del JNE”.

	Derecho y Cambio Social

		LA VACANCIA DEL PRESIDENTE REGIONAL Y EL DERECHO DE DEFENSA: UN ANÁLISIS DEL TEMA A PARTIR DE LA VACANCIA DEL PRESIDENTE REGIONAL DE SAN MARTÍN Félix Enrique Ramírez Sánchez (*)

Derecho y Cambio Social

EXP. N.° 5396-2005-PA/TC

El derecho a la tutela procesal efectiva en el caso concreto