Derecho & Cambio Social

SOMMARIO: 1. La nascita dello Stato uruguayano. – 2. L’esecutivo collegiale del 1918. – 2.1. Il funzionamento del “primo” Colegiado. – 3. Le riforme costituzionali del 1934 e del 1942. – 4. L’esecutivo collegiale del 1952. – 4.1. Il funzionamento del “secondo” Colegiado. – 5. La comparazione tra il “primo” ed il “secondo” Colegiado. – 6. Il Colegiado uruguayano in rapporto al Consiglio federale svizzero.

1.   LA NASCITA DELLO STATO URUGUAYANO

Storicamente, la “Repubblica Orientale dell’Uruguay” non acquisì l’indipendenza così rapidamente come gli altri paesi sudamericani ([1]).  Ciò fu essenzialmente dovuto, sia alla presenza di truppe spagnole nella città di Montevideo, che rimase assediata fino al 1817, sia alle rivalità per il possesso della zona chiamata “Banda Orientale del Río de la Plata”, le quali degenerarono in una guerra tra il Brasile e l’Argentina, al cui termine fu siglato il trattato di Río de Janeiro del 27 agosto 1828 che, sotto gli auspici del Regno Unito, assicurò la definitiva indipendenza dell’Uruguay ([2]).

Da quel momento l’antica “Banda Orientale” divenne uno Stato cuscinetto tra le due grandi potenze sudamericane, vale a dire l’Argentina ed il Brasile ; in più di un’occasione rappresentò l’oasi di democrazia per gli esiliati dell’uno e dell’altro Paese ([3]).

Due anni più tardi, il 18 luglio del 1830, gli uruguayani adottarono la loro prima Costituzione classica latino-americana ([4]), con una struttura organica nordamericana – cioè basata su un potere esecutivo presidenziale ma, al tempo stesso, inserito in una forma di Stato unitario e non federale – cui si aggiunse la Dichiarazione francese dei diritti dell’uomo e del cittadino del 1789 ([5]).  I costituenti posero particolare attenzione nella creazione di un’autorità esecutiva capace di essere efficiente al fine di assicurare l’ordine del Paese, ma al tempo stesso, sufficientemente controllata per non costituire un pericolo di autoritarismo e di arbitrarietà ([6]).  Venne, inoltre, organizzato uno Stato unitario, senza autonomia municipale o dipartimentale nonostante il territorio fosse diviso in unità amministrative, governate però da capi nominati dall’esecutivo.

Tuttavia, la realtà politica e sociale dell’Uruguay fece si che quest’idea fosse impossibile da realizzarsi e per tutto il XIX secolo il Paese fu caratterizzato dall’instabilità politica, la cui unica realtà era l’esercizio del potere personale del Presidente della Repubblica ([7]).  Infatti, la vita politica uruguayana seguì i classici percorsi latinoamericani, per cui i capi dei partiti, conservatore e liberale, si sollevarono a turno contro il Presidente insediato a Montevideo ([8]).  Gli uni e gli altri adottarono la denominazione di “blancos” o “nacionales” e di “colorados” ([9]) che distingue tuttora i due grandi partiti uruguayani ed in più di un’occasione queste lotte civili risvegliarono le ambizioni delle grandi nazioni vicine ([10]).  Entrambi i contendenti non presentavano e non presentano marcate differenze ideologiche : sorti com’erano dalle organizzazioni caudilliste che dominarono il Paese dopo il conseguimento dell’indipendenza, i due partiti rispecchiavano soprattutto il contrasto tra la realtà urbana e quella rurale ([11]).

La carta fondamentale del 1830 non fu modificata per un lungo periodo, in quanto il Paese, di fatto, non le prestò obbedienza, vivendo nella sua perpetua violazione ([12]) ; si trattava di una sorta di Costituzione “ornamentale” ([13]).  In tal modo rivoluzioni e guerre civili si prolungarono sino alla fine del XIX secolo, anche se mai esisterono in Uruguay dei dittatori assimilabili a quelli che vi furono negli altri paesi sudamericani ([14]).  La conclusione di questo scontro è stata comunque favorevole ai colorados e si chiuse con un periodo di stabilità costituzionale ([15]) perché sino ad allora il potere esecutivo godeva di una sorta di sovranità limitata, in quanto molti Dipartimenti del Paese erano in mano ai caudillos rurali che di fatto esercitavano il potere in totale autonomia, realizzando il cd. caudillismo rurale.

Del resto, il potere esecutivo forte, è sempre stato la caratteristica comune dei paesi latinoamericani e ciò deriva dalla Costituzione americana, imitata sin dalle origini dalle varie Assemblee Costituenti.  Teoricamente, in tutte le Costituzioni il potere legislativo si pone in una posizione preminente rispetto a quello esecutivo ed al giudiziario, ma la pratica dimostra che il legislativo ha difficoltà ad acquisire una piena vitalità e che spesso l’esecutivo si trasforma in una dittatura.  Ciò può essere anche un retaggio della colonizzazione spagnola, rafforzata dalle condizioni locali, che ha favorito la nascita della tipica forma politica latinoamericana, denominata Caudillo, cioè Capo, che porta con sé un’insicurezza costituzionale caratterizzata dalla produzione di testi costituzionali a raffica, nonché un continuo ripetersi di guerre civili, colpi di Stato e rivoluzioni.

Anche l’Uruguay ha conosciuto questo clima d’incertezza politica, benché lo stesso testo costituzionale rimase in vigore dal 1830 sino all’inizio del XX secolo.  Tuttavia, durante il Novecento, il costituzionalismo uruguayano è stato ricco di esperienze in tema di potere esecutivo, anche se la più interessante ed originale coincide con il Colegiado posto in essere in due distinte occasioni ([16]).  Per comprendere il perché dell’impianto dell’esecutivo collegiale in Uruguay occorre ricordare che a questa forma organizzativa sono state attribuiti diversi vantaggi teorici : impedire il potere eccessivo di un solo uomo, introdurre la deliberazione e la riflessione all’interno dell’esecutivo, nonché, garantire la partecipazione delle varie forze politiche, compresa l’opposizione, all’azione di governo.  Proprio alcune di queste motivazioni servirono da giustificazione per instaurare il potere esecutivo collegiale in questo piccolo Paese sudamericano.

2.   L’ESECUTIVO COLLEGIALE DEL 1918

L’apparizione di una forma di governo collegiale coincise con un periodo di eccezionale prosperità nella vita uruguayana.  All’inizio del XX secolo l’Uruguay era un’oasi di pace, l’industria era in espansione, il bilancio statale in attivo, i salari in aumento e nel 1903, José Batlle Ordóñez (1856-1929), avvocato e giornalista, venne eletto Presidente nella sua qualità di figura più prestigiosa del Partito liberale “Colorado”. 

Come nel caso di tutti i grandi uomini di Stato, Batlle fu il prodotto del suo tempo : un’epoca in cui l’Uruguay si apprestava ad entrare nella maggiore età, economica e sociale.  Infatti, quando giunse alla presidenza, nel 1903, il Paese era ad un livello pressoché feudale, mentre quando morì, nel 1929, l’Uruguay si era trasformato nel primo welfare state dell’America Latina, luogo di coesistenza pacifica dei partiti politici e con la società più aperta dell’emisfero sud del nuovo continente ([17]) (pensiamo dalla libertà di opinione e di stampa, sino alle libertà politiche in tema elettorale) ([18]).

All’interno del Partito Colorado, il batllismo rappresentò per quasi un ventennio la tendenza egemone e di fatto si presentò come una forza di governo che era il risultato di un’alleanza tra la burocrazia statale, le classi popolari e di ceti medi urbani ed aveva il suo punto di forza nella capitale ([19]) (nel 1908 l’Uruguay contava più di un milione di abitanti, un terzo dei quali residenti a Montevideo).

Dal punto vista politico concreto, subito dopo l’elezione di Batlle scattò – com’era ormai prassi consolidata – la rivolta del Partito conservatore “Blanco”, ma essa fu rapidamente bloccata e da quel momento l’Uruguay non conobbe più guerre civili, né delle vere rivoluzioni.  Al termine del suo primo mandato (1903-1907), durante il quale si concluse il caudillismo e furono realizzate importanti riforme sociali ([20]), Batlle Ordóñez decise di passare il potere al suo successore e si trasferì in Europa per ragioni di riposo e di studio ([21]).

Fu proprio in quel periodo di tempo che si formò nella sua mente la convinzione per cui la causa di tutti i mali politici dell’Uruguay, così come di tutti gli altri paesi latinoamericani, derivasse dal potere esecutivo unipersonale, contro il quale occorreva trovare un rimedio.  Lo scopo di Batlle, infatti, era quello di trovare i mezzi per arrestare la storica tendenza latinoamericana dell’autoritarismo dell’esecutivo, eredità spagnola dell’epoca coloniale. 

In particolare durante i quattro anni che trascorse in Europa, Batlle, visse soprattutto in Svizzera dove ebbe modo di conoscere il funzionamento della forma di governo direttoriale, restando colpito dal fatto che la maggioranza dei cittadini ignorasse il nome del Capo dello Stato.  L’intuizione di Batlle fu, quindi, che il sistema elvetico potesse consentire una forma di governo che avrebbe soppresso il Caudillo come capo predominante dell’esecutivo in tutta l’America latina ([22]).

Nel corso del suo secondo mandato presidenziale, dal 1911 al 1915, Batlle, cercò di interessare il Parlamento e l’opinione pubblica in generale circa i vantaggi di avere un governo collegiale ([23]).  Nel mese di novembre del 1912, lasciò che il Congresso iniziasse i primi passi volti a giungere alla convocazione di un’Assemblea Costituente con l’obiettivo di riformare la Costituzione del 1830 ([24]).

Infatti, inizialmente, Batlle non rivelò precisamente le riforme costituzionali che aveva in mente.  Il progetto fu pubblicato solo il 4 marzo del 1913 quando nel giornale “El Día” pubblicò gli “Apuntes sobre el Colegiado” ([25]), Batlle menzionò il problema più serio della storia politica uruguayana, e cioè la tendenza dei presidenti a diventare dei dittatori.  L’Uruguay, secondo la tesi di Batlle, avrebbe potuto salvarsi attraverso la democrazia, adottando il sistema svizzero di direzione collegiale – o per dirla all’uruguayana colegiado ([26]) – per il governo.

L’esecutivo colegiado fu, infatti, la riforma politica più audace che Batlle presentò al suo Paese.  Si trattava niente meno che di sopprimere la Presidenza della Repubblica, sostituendola con una Commissione o un Consiglio, di sette o nove membri, rinnovati dal popolo per la terza parte, come nel caso dei senatori, oppure annualmente, per ogni membro.  Questa riforma si fondava su una serie ben precisa di considerazioni ([27]) :

1)                 la Presidenza così come prevista dalla carta del 1830 concede al cittadino che la disimpegna un potere onnipotente, costituendo di fatto una dittatura, il che attenta ai principi di libertà politica ed al buon governo repubblicano ;

2)                 questo tipo di dittatura presidenziale determina un grave inconveniente pratico : pone il governo ed il Paese alla mercé della buona o cattiva ispirazione del detentore della carica e del suo grado di capacità di governo ;

3)                 essendo questa carica di un potere quasi assoluto, l’ambizione di occuparla determina feroci rivalità tra gli uomini di prestigio politico, dando origine a  guerre, rivolte ed attentati di cui la storia del Paese è piena ;

4)                 l’esecutivo colegiado rispetta i principi di libertà e di buon governo in quanto sopprime il potere personale, istituendo un organo collegiale, direttamente eletto dal popolo ed il cui rinnovo parziale assicura il suo radicamento nella società ;

5)                 dipendendo ogni decisione dal giudizio di più persone e non di una soltanto, l’esecutivo colegiado garantirà una maggiore competenza e giustizia nell’azione di governo, diminuendo l’arbitrarietà e l’errore, in quanto sarà più difficile l’errore di sette o nove persone rispetto ad una sola ;

6)                 sopprimendo la Presidenza, si elimina la più forte causa di ambizione personale ed uno dei motivi permanenti di corruzione e di perturbazione politica ;

7)                 il rinnovo parziale e per membri del corpo collegiale di governo impedirà le sorprese politiche che potrebbe portare con sé l’elezione presidenziale, nonché lo sconvolgimento che impone un tale cambio di governo con il passaggio di poteri da una mano all’altra : il Colegiado sarebbe un corpo al tempo stesso permanente e costantemente rinnovato.

Questa proposta determinò, da subito, una reazione violenta che divise lo stesso partito di Batlle, il Colorado, in due fazioni che protrarranno la loro esistenza sino alle elezioni del 1966, ben 53 anni più tardi ([28]).  A sua volta, anche il partito Nacional o Blanco, di opposizione, era contrario alla riforma per il semplice motivo di opposizione politica ([29]), visto che i conservatori volevano mantenere l’indipendenza rispetto ai liberali colorados e, quindi, non intendevano stare al loro gioco, affermando che la macchina del Colegiado sarebbe servita a Batlle per perpetuarsi nel potere, sottomettendo il nuovo organo al suo arbitrio : era, quindi, un argomento meramente politico e non costituzionale ([30]).  Questo spiega, perciò, il motivo per cui non si giunse ad un accordo con il leader colorado.

In particolare gli anticolegialisti opponevano alla riforma le seguenti obiezioni fondamentali ([31]) :

1)                 il Colegiado è un’istituzione importata che non ha radici nel Paese, non risponde al carattere nazionale e manca di prestigio alcuno ;

2)                 il Colegiado potrebbe trasformarsi in un corpo oligarchico se i suoi membri si accordassero, oppure essere un’entità anarchica, contraria all’azione del potere esecutivo ;

3)                 il carattere e la funzione dell’esecutivo sono opposti alle ampie discussioni che presuppone un corpo deliberante nel quale siedono, con la stessa autorità, opinioni distinte ;

4)                 la storia dimostrebbe che il governo pluripersonale – nelle varie forme del Triumvirato, Direttorio, Consiglio, ecc. – non diede buoni risultati in nessuno dei paesi in cui fu adottato, eccezion fatta per la Svizzera ;

5)                 l’impianto del Colegiado presuppone un’avventura politica difficile da modificare successivamente, la quale potrebbe essere rovinosa per il Paese qualora non desse risultati positivi.

A queste obiezioni il Batlle rispose punto per punto affermando che :

1)                 il fatto che un’istituzione non sia radicata nella tradizione di un Paese non significa che debba rifiutarsi, in quanto ogni innovazione va di per sé contro la routine ;

2)                 la degenerazione oligarchica del Colegiado presupporrebbe l’accordo di tutti i suoi membri ma ciò è reso difficile dal rinnovo a breve scadenza, individuale e popolare, oltre che dal fatto che la maggioranza del collegio appartiene tutta ad uno stesso partito ;

3)                 i fallimenti dei governi pluripersonali nella storia sono dovuti a circostanze aliene alla stessa istituzione e non possono applicarsi ad ogni singolo Paese ([32]).

Con le elezioni del 30 luglio 1916 fu costituita la Convenzione Nazionale Costituente ([33]), che avrebbe redatto una revisione della Costituzione.  Qui trionfò la coalizione dei candidati contrari alla riforma ([34]), ma la personalità dominante di Batlle riscosse un’ampia popolarità ed il suo desiderio di costruire un governo collegiale fu appoggiato da numerosi deputati e senatori, anche perché dalle successive elezioni politiche del 1917 emerse, invece, una maggioranza batllista in Parlamento ([35]).  Nello stesso anno una parte dei liberali accettò il progetto di governo collegiale e ciò fu sufficiente ad assicurare che il partito Colorado potesse continuare la sua egemonia ([36]). 

Un’apposita commissione interpartitica, composta da quattro “blancos” e da altrettanti “colorados” al di fuori della Convenzione e con base nel progetto di Duvimioso Terra, si accordò su una nuova carta fondamentale nel cd. Pacto de los Partidos o “de los ocho” del 6 giugno 1917 ([37]).  A tale patto si addivenne su suggerimento dello stesso Batlle che sacrificò la sua posizione personale al trionfo, sia pure come vedremo parziale, della sua dottrina colegialista ([38]).

La nuova Costituzione uruguayana introdusse così un esperimento nella struttura di governo, del tutto nuovo, non solo per il Sudamerica, ma anche per il mondo intero.  Nemmeno in Svizzera fu stabilita una distribuzione dell’autorità di governo in modo tale che il timone dell’esecutivo era in quattro o più mani (Presidente, Consiglio Nazionale e Ministri di rispettiva nomina).  Così, di fronte ai sistemi tradizionali di organizzazione dei poter pubblici, si pretese di introdurne uno contro l’eccessiva concentrazione del potere personale (pericolo tipico del presidenzialismo) contro l’instabilità dell’esecutivo (tipica del parlamentarismo) e contro la negazione della sua personalità (quasi nulla nel sistema direttoriale ed inesistente in quello convenzionale) ([39]).

In particolare, fu introdotta una biforcazione dell’esecutivo composto da due elementi, come risultato del compromesso tra i fautori di un solo uomo al vertice dell’esecutivo e quelli che volevano, invece, un organo collegiale.  Quindi, una soluzione intermedia che finiva col mescolare la forma presidenziale con quella collegiale ([40]).

Così, come da accordi tra i partiti, la nuova Costituzione – approvata dalla Convenzione il 15 ottobre 1917, ratificata con referendum ed entrata in vigore il 1° marzo 1919 ([41]) – introdusse un potere esecutivo dualista o bicefalo, perché lo stesso si ripartiva tra due organi separati ed indipendenti : la Presidenza della Repubblica, che era mantenuta, ed il Consiglio Nazionale di Amministrazione, introdotto ex novo (art. 70) ([42]).  In tal modo il partito Blanco si assicurava un esecutivo unipersonale con il Presidente, mentre la componente del partito Colorado fedele a Batlle otteneva la collegialità attraverso l’istituzione del Consiglio ([43]).

Al Presidente della Repubblica, che era eletto direttamente dal popolo a maggioranza semplice dei votanti, per un periodo di quattro anni ([44]), spettava la funzione di governo, la rappresentanza dello Stato all’interno ed all’estero,  designando di conseguenza i Ministri degli Esteri, dell’Interno, della Guerra e della Marina, che dipendevano dallo stesso (artt. 71 e 79).  Altresì, gli competeva il comando delle forze armate, l’assunzione di misure di emergenza in caso di attacco esterno o sommossa interna, nonché la nomina e destituzione dei capi della Polizia, scegliendoli in una terna proposta dal Consiglio ([45]).

Il Consiglio, organo ad elezione popolare composto da nove membri eletti per sei anni – con rinnovo di un terzo ogni due anni e con garanzia per la minoranza di detenere un terzo dei seggi ([46]) – esercitava la funzione di amministrazione e gli era assegnata la nomina dei Ministri con competenze più amministrative e tecniche, cioè quelli della Pubblica Istruzione, Lavori Pubblici, Lavoro, Industria, Finanze ([47]), Assistenza ed Igiene (ferma restando la determinazione con legge del loro numero).   Inoltre, con una disposizione di chiusura era stabilito che spettavano al Consiglio tutti i compiti di amministrazione non espressamente riservati al Presidente o ad un altro potere dello Stato (artt. 82, 85, 97 e 105) ([48]).

Questo sistema, in apparenza stravagante, era fondato sull’idea – già elaborata dalla dottrina – della distinzione tra la funzione di governo, che era assegnata al Presidente della Repubblica, e quella amministrativa che, di principio, era attribuita al Consiglio Nazionale di Amministrazione.  Si trattava di un’idea che apparve nella dottrina giuridica uruguayana nella prima decade del secolo XIX, fu ripresa da uno dei principali autori del Pacto de los Partidos, cioè Duvimioso Terra e, da qui, giunse ad essere inserita nel testo costituzionale.  Era evidente che, se dal punto di vista della tecnica giuridica, poteva essere interessante la distinzione tra le funzioni di governo ed amministrativa, assegnando ad organi distinti l’esercizio delle relative competenze, dal punto di vista politico, era altresì prevedibile che un potere esecutivo diviso in due entità indipendenti tra di loro, aveva insito nella sua azione un’inevitabile serie di difficoltà, che si avrà modo di affrontare più diffusamente.

Circa la figura dei Ministri, sia di nomina presidenziale, che del Consiglio Nazionale, occorre ricordare che potevano partecipare alle sedute delle due Camere , senza diritto di voto (art. 112) ed erano politicamente responsabili davanti alle stesse, essendo riconosciuto a ciascun parlamentare il diritto di chiedere ai Ministri le informazioni necessarie per lo svolgimento del suo mandato (art. 49) nonché potevano essere ascoltati dal plenum, quando lo domandava un terzo dei suoi membri (art. 50, cd. llamado a sala) ([49]).  Tuttavia, i Ministri, come capi dei rami dell’amministrazione pubblica, erano soggetti al sistema delle commissioni d’inchiesta che il Parlamento aveva facoltà d’istituire in ogni momento (art. 51). 

Questi tre istituti, espressamente previsti dalla riforma costituzionale del 1918, e cioé : la richiesta di informazioni, l’audizione in assemblea e la nomina di commissioni d’inchiesta, rappresentavano una forma embrionale di parlamentarizzazione del regime uruguayano, perché, nonostante non fosse stata prevista la possibilità che queste inchieste potessero concludersi con un voto di sfiducia individuale al Ministro, costituivano in ogni caso un grande rafforzamento politico del Parlamento ([50]), lasciando in ogni caso aperta la possibilità di un’evoluzione verso quest’obiettivo ([51]). 

Altresì era previsto che, sia i membri del Consiglio, sia il Presidente della Repubblica, sia i rispettivi Ministri, rispondessero davanti all’Assemblea Generale per i “delitti di tradimento, concussione, malversazione di fondi pubblici, violazione della Costituzione o per altri gravi reati”, previa messa in stato d’accusa dei membri della Camera e successivo giudizio pubblico da parte del Senato (artt. 25, cpv. 2, 36, 81 e 102) ([52]).  In particolare per i Ministri era espressamente sancito che l’ordine, scritto o verbale, impartito dal Presidente della Repubblica o del Consiglio, a seconda del soggetto da cui dipendevano, non escludeva la loro responsabilità per i delitti succitati (art. 110).

Passando, invece, all’esame del nuovo organo collegiale di governo in dettaglio, si nota subito che le elezioni al Consiglio Nazionale non coincidevano con quelle presidenziali effettuate ogni quadriennio, così come esisteva discrasia con le consultazioni per la Camera dei rappresentanti, eletta ogni tre anni ([53]).  In un regime presidenziale, la più importante di queste differenze era quella tra le elezioni presidenziali e quelle del Consiglio, potendo arrivare ad avere una maggioranza nell’organo collegiale ed un Presidente appartenenti a due partiti opposti, come in effetti accadde.  Di conseguenza, frequentemente il Presidente del Consiglio Nazionale di Amministrazione, designato dal risultato dell’ultima elezione parziale, fu di un altro partito rispetto a quello del Presidente della Repubblica.  Infatti, il Consiglio era presieduto dal candidato con la maggiore cifra elettorale della lista di maggioranza all’ultimo rinnovo parziale, restando così in carica due anni (art. 84) ([54]).

Quest’organo collegiale di governo, che non era assolutamente posto sotto la dipendenza del potere legislativo, rappresentava un elemento dell’esecutivo destinato a fare, in una certa misura, da contrappeso all’altro fattore, cioè il Presidente della Repubblica.  Tra queste due autorità esecutive poste sullo stesso piano ed indipendenti l’una dall’altra, la Costituzione operava una separazione di competenze.  Il Capo dello Stato conservava la titolarità sulla maggioranza dei ministeri aventi un marcato carattere politico, mentre i restanti affari erano devoluti al Consiglio.  Quest’ultimo, infatti, deteneva i suoi Ministri posti sotto la sua dipendenza, nominati e revocati dallo stesso ([55]). 

E’ importante notare che la materia finanziaria che è, da sempre, un mezzo di controllo e di direzione della politica governativa rientrava nelle competenze del Consiglio.  Allo stesso modo apparteneva a quest’ultimo il compito di redigere il bilancio generale delle spese e deteneva l’iniziativa legislativa in materia di imposte, indebitamento e moneta (art. 98).  Quindi, ad esempio, per qualsiasi affare estero di competenza del Capo dello Stato, quest’ultimo, al fine di concludere dei trattati, doveva aver ottenuto la preventiva approvazione del Consiglio (art. 79, cpv. 23). 

Infine, dettaglio importante, anche se il Ministero dell’Interno rientrava nell’orbita presidenziale, la preparazione delle elezioni era stata assegnata per Costituzione al Consiglio Nazionale (art. 97) ([56]).

Dunque, appare chiaro che il Consiglio Nazionale di Amministrazione si poneva come un mezzo per limitare l’autorità presidenziale, non avendola potuta sopprimere del tutto come voleva inizialmente il Batlle. 

Al tempo stesso, il Consiglio appariva, sotto certi punti di vista, come una sorta di terza autorità posta al lato del Presidente e del legislativo. In particolare la minoranza era rappresentata sia nel governo collegiale, come nel Parlamento : pare perciò che i due poteri erano stati in qualche modo avvicinati ed in effetti, l’esecutivo aveva cessato di essere esclusivamente un organo di governo.

Altresì occorre notare che il Parlamento ([57]) era chiamato a giocare, in certe circostanze, il ruolo di arbitro tra i due grandi partiti dell’esecutivo, visto che gli spettava il compito di risolvere i conflitti di giurisdizione che fossero insorti tra il Consiglio Nazionale di Amministrazione ed il Presidente della Repubblica (art. 18, cpv. 19).

2.1   IL FUNZIONAMENTO DEL “PRIMO” COLEGIADO

In effetti, durante i quattordici anni in cui la Costituzione uruguayana del 15 ottobre 1917 funzionò ([58]), l’Uruguay conobbe una vera tranquillità politica, i poteri rispettarono l’ordine legale e, in sostanza, la democrazia fu una realtà.  A ciò, sembra potersi aggiungere che l’esistenza del Consiglio Nazionale di Amministrazione non sia stata del tutto estranea al risultato della pacificazione politica.  Limitando l’autorità presidenziale, certamente evitò degli abusi, nonché rese possibile l’accesso dell’opposizione al potere attraverso mezzi legali, diminuendo così i rischi di sovvertimento del sistema, attuando una sorta di cooptazione che rese, inevitabilmente, la minoranza meno violenta, introducendola all’interno dell’organo collegiale di governo ed in tal modo facendola partecipare al governo del Paese.

Infatti, per la prima volta, negli anni che seguirono all’entrata in vigore alla Costituzione del 1918, il Paese prese il vezzo di vedere i due opposti partiti – che fino a quel momento avevano composto le loro vertenze nel campo di battaglia – seduti attorno ad un tavolo per discutere con serenità i problemi di governo e dell’amministrazione ([59]).  Si può così correttamente affermare che, a partire dal 1918, grazie alla presenza del Consiglio Nazionale di Amministrazione, a rappresentanza bipartitica, si produsse la pacificazione politica dell’Uruguay, l’esistenza di un regime veramente democratico ed una realtà elettorale rispettosa della libertà e del diritto, lontana da quanto accadeva negli altri paesi sudamericani ([60]).

Tuttavia, ripartendo il potere esecutivo in due rami, la nuova Costituzione implicò la logica possibilità di un conflitto tra i due, con tutte le gravi conseguenze politiche del caso.  Il Capo dello Stato restava spogliato di tutta l’azione di governo, limitando il suo compito al controllo dell’ordine interno ed alla cura delle relazioni esterne.  Tuttavia, i Ministeri dell’Interno e della Difesa che dipendevano direttamente dalla sua autorità, lo posero nel ruolo di capo supremo di tutta la forza pubblica, avendo nelle mani sia la Polizia, che l’Esercito e non ebbe efficacia il tentativo di porre l’apparato di sicurezza pubblica sotto il controllo del Consiglio Nazionale ([61]).

Comunque, se per i detrattori del sistema i conflitti tra i due organi risultavano inevitabili, va anche ricordato che in assenza di particolari difficoltà, non ci furono particolari problemi per il Colegiado.  Infatti, l’assenza di una chiara maggioranza parlamentare e l’uguaglianza delle forse condusse necessariamente ad una politica di compromesso volta a mantenere la governabilità del Paese ([62]).  E proprio questa fu poi una delle cause che condussero al freno dell’impulso riformista del batllismo.

Tuttavia, non si può dimenticare il rimprovero rivolto all’organo collegiale di governo secondo cui sarebbe stato una causa di complicazione e di lentezza nella gestione dello Stato ([63]).  A sua volta ciò era motivato, non solo dal fatto che l’esecutivo era scisso in due parti distinte, ma anche e soprattutto perché la rappresentanza dell’opposizione all’interno del Consiglio Nazionale gli dava i caratteri tipici del Parlamento, tendendo a farne un organo di discussione, anziché di azione come avrebbe dovuto essere.  Inoltre, visto il carattere composito della maggioranza, a volte accadde che la stessa si frantumò in diverse frazioni dando così origine a delle maggioranze nuove, cioè delle vere e proprie maggioranze occasionali in seno al Consiglio Nazionale. 

In effetti, occorre notare che la divisione in due del potere esecutivo rese pressoché impossibile l’adozione di una legislazione di crisi – come sarebbe stata necessaria durante il periodo della crisi economica degli anni Trenta – soprattutto perché, come già detto, l’elezione dei tre corpi di governo non aveva luogo nello stesso momento, dando così origine ad una situazione in cui questi organi risultavano spesso di opinioni politiche divergenti ([64]).  Così, quando si poneva un problema politico importante per il Paese, si sapeva con anticipo che i dibattiti di maggior rilievo sarebbero stati quelli all’interno del Consiglio Nazionale in quanto vi sedevano tutti i capi delle diverse entità politiche.  L’organo collegiale di governo giunse così ad esercitare sull’opinione pubblica una maggiore attrazione rispetto alle stesse assemblee che rappresentavano il potere legislativo ([65]).

Di fatto però il potere esecutivo mancava di influenza sul Parlamento visto il mancato utilizzo della facoltà prevista dall’art. 103 per cui i consiglieri potevano assistere alle deliberazioni del Parlamento, anche se non esercitavano il diritto di voto ([66]).  Questa resistenza dei consiglieri a partecipare al seno delle Camere si spiegava con un duplice motivo : il primo, perché in conformità alla Costituzione, il consigliere doveva chiedere preventiva autorizzazione al Consiglio, il che risultava in alcuni casi sgradevole ; la seconda, perché l’intervento dei consiglieri alle Camere determinava la resistenza dei Ministri del Consiglio che si vedevano così collocati in una situazione di secondo piano ([67]).

Circa l’assenza di agilità da parte del Consiglio Nazionale va rammentato che su quest’aspetto incise anche l’estrema limitazione dei poteri attribuiti ai Ministri nominati dallo stesso collegio.  Infatti, se costoro fossero stati dotati dalla carta del 1918 di competenze più ampie e se non si fossero visti obbligati a portare anche i più insignificanti affari di amministrazione davanti al Consiglio, quest’ultimo avrebbe potuto disporre del suo tempo per le questioni di maggiore importanza ([68]).

Si ravvisava, inoltre, una mancanza di gerarchia istituzionale dei Ministri del Consiglio che non potevano disporre spese senza autorizzazione del collegio, né potevano effettuare nomine senza l’intervento dello stesso.  Le loro iniziative subivano la critica sistematica, fatta pubblica, dei nove consiglieri che non erano tutti specialisti dei diversi rami dell’amministrazione.  I Ministri del Consiglio Nazionale erano così sottomessi, al tempo stesso, alle critiche dei consiglieri ed alla critica parlamentare.  A ciò si aggiungeva, come dimostrazione dell’assenza di considerazione che il Parlamento aveva per il Consiglio, il fatto che molte delle sue iniziative giacevano per lunghi tempi nelle Commissioni od erano respinte per motivi inconsistenti, perdendo così di attualità ([69]).

E’ quindi possibile che il Consiglio Nazionale abbia certamente rallentato l’azione governativa, rendendola persino statica, ma potrebbe apparire esagerato dire che l’abbia addirittura ostacolata.  D’altro canto, il Consiglio Nazionale sembrò aver attenuato positivamente certi difetti del sistema presidenziale contribuendo quindi al mantenimento dell’ordine costituzionale.  L’esperienza uruguayana di un governo direttoriale o pseudodirettoriale potrebbe, dunque, essere vista anche come un certo successo ([70]).

Non va dimenticato poi che il Consiglio Nazionale era stato allestito sulla base di un presupposto politico di dubbia realtà.  Non era infatti possibile concepire l’organizzazione dell’esecutivo del 1918 senza pensare che i suoi creatori credevano ostinatamente all’esistenza nel Paese di due grandi partiti unificati, ma questo non corrispondeva assolutamente alla realtà.  All’interno del Partido Colorado esistevano frazioni, a loro volta suddivise in ulteriori correnti, con le quali la maggioranza dello stesso partito doveva trovare un compromesso al fine di assicurarsi i due terzi dei membri del Consiglio Nazionale.  Accadeva quindi che una volta costituito il Consiglio, queste minoranze dei colorados si univano alla minoranza dei blancos, ma in tal modo venivano del tutto travolti la proporzione e l’equilibrio previsti dal costituente.  Non era quindi più il gruppo dei due terzi “governanti” ed il gruppo dell’un terzo “controllori”, ma quest’ultimo unito alle frazioni minoritarie che componevano il gruppo dei due terzi, compromettendo così la formula politica di organizzazione del Consiglio Nazionale e, per conseguenza, la normalità delle relazioni tra il Consiglio Nazionale e la Presidenza della Repubblica ([71]).

Tuttavia, un’acuta osservazione da richiamare è quella del Kirkpatrick, secondo cui se con il sistema collegiale di governo, il Batlle voleva evitare i mali prodotti dalla concentrazione del potere nelle mani di una sola persona, “l’elaborato e macchinoso congegno costruito per eliminare l’influenza personale, racchiudeva in sé il paradosso per cui solo un uomo forte e deciso poteva farlo funzionare” ([72]).  E’ infatti certo che Batlle aveva una forte personalità e che il suo carattere fu il motore del cambiamento, il quale ispirò il suo pensiero riformista.  Non a caso la morte del Batlle generò un grande sconcerto tra le file delle suo partito, all’interno del quale iniziarono ad apparire tendenze distinte che erano rimaste sepolte sotto l’enorme suggestione provocata dalla forte personalità del leader.

Da un versante opposto si potrebbe invece affermare che la condizione per cui l’equilibrio tra i due rami dell’esecutivo si potesse mantenere nel tempo, consisteva essenzialmente nel fatto che il cittadino eletto per disimpegnare la Presidenza fosse una persona priva di ambizioni al potere, quindi un uomo che accettasse di “regnare senza governare”, limitandosi ad esercitare la sua carica puramente rappresentativa.

Non a caso, il regime bicefalo procedette normalmente durante tre mandati presidenziali e precisamente quando i cittadini chiamati ad esercitare la carica rispettarono le condizioni suindicate.  Cadde, invece, quando giunse alla Presidenza un politico di individualità più attiva ed energica e con l’aspirazione ad avere un’influenza predominante nel governo ([73]).  Il conflitto che si creò difficilmente poteva essere di carattere costituzionale ed amministrativo, dato che le funzioni di entrambi i rami governativi erano chiaramente delimitate, per cui il contrasto si pose sul terreno eminentemente politico.

Batlle, prevedendo questa conseguenza, si oppose sempre – durante gli anni intercorrenti tra l’instaurazione del Colegiado e l’inizio della sua crisi – all’elezione alla carica presidenziale di personalità del suo stesso partito che godevano di un forte prestigio politico personale nelle masse e che sapeva dotati di un carattere energico e di ambizioni di governo.  Si rese conto che questi soggetti non si sarebbero rassegnati a disimpegnare il ruolo passivo di semplici guardiani dell’ordine e della legge, dato che il loro prestigio li avrebbe portati ad esercitare un influsso preponderante negli affari dello Stato, determinandone così la sua crisi ([74]).

In tal modo, finché Batlle rimase in vita, in virtù della sua incontrastata autorità morale che esercitava all’interno del suo partito, furono designati alla Presidenza solamente persone altamente rispettabili, ma senz’altro prive di un vero carisma politico, allontanando sistematicamente dalla candidatura gli aspiranti “pericolosi” per la tenuta del sistema.  Ma con la scomparsa di Batlle, nel 1929, la tendenza volta a portare alla Presidenza una personalità batllista di elevato prestigio politico non incontrò resistenza alcuna e ciò accade già nella prima elezione successiva, che si ebbe nel 1931 con la vittoria di Gabriel Terra ([75]).

Si comprende, in definitiva, che l’equilibrio del sistema colegialista si manteneva artificialmente ed in modo tutto sommato precario, legato com’era al peso morale della volontà di Batlle, all’interno del suo partito.  Risultava, infatti, molto difficile ad un Presidente inclinare la bilancia del potere dalla sua parte – pur essendo il capo delle forze armate – avendo davanti a sé l’autorità morale del Caudillo civile Batlle e  tutta la sua suprema abilità politica.  Ma, dissolta quest’autorità, il regime restò senza appoggio ([76]).

Infine, come non ricordare che, di fatto, tutta la dottrina europea e statunitense era profondamente contraria alla formula colegialista del governo intrapresa in Uruguay.  Così ad esempio De la Grasserie affermava che era il miglior modo per creare l’opportunità affinché le assemblee fagocitassero l’organo esecutivo.  Barthélemy, Duguit, Dupriez ed Esmein, alcuni dei quali, come Dupriez, avevano realizzato dei specifici studi circa l’organizzazione del potere esecutivo, affermavano la più aperta opposizione a questa formula costituzionale ([77]).  Ed in particolare Barthélemy, non solo rifiutava in generale la collegialità dell’esecutivo, ma anche si pronunciò sull’inopportunità dei vari progetti, non solo quello colegialista, che si discutevano in Uruguay ([78]).

3.   LE RIFORME COSTITUZIONALI DEL 1934 E DEL 1942

Durante il prospero decennio degli anni Venti, il Presidente della Repubblica ed il Consiglio Nazionale di Amministrazione poterono risolvere i diversi problemi del Paese in un’atmosfera economica caratterizzata dall’aumento dei salari e la moltiplicazione dei posti di lavoro.  Così, se a questo clima si sommava l’esperienza collegiale di governo, si spiega il perché ad un osservatore straniero sembrava di incontrare la “Svizzera del Sudamerica” ([79]).

Tuttavia, quando la crisi economica degli anni Trenta si affacciò prepotentemente alla ribalta, colpendo duramente anche l’Uruguay soprattutto negli anni 1931-’32, ed in particolare determinando un forte malcontento popolare a scapito delle numerose e prudenti misure assunte dal Consiglio al fine di fronteggiare la situazione ([80]), il Paese ripiombò immediatamente nell’era dei colpi di Stato e le critiche al sistema bicefalo di governo partirono da un settore interno allo stesso batllismo.

Non a caso il programma riformatore e radicaleggiante di Batlle restava sempre subordinato alla capacità di mantenere degli alti ritmi di espansione economica, in modo da finanziare l’ammodernamento del Paese con il ricavato delle esportazioni, ma senza al contempo intaccare i tradizionali meccanismi della rendita di cui beneficiavano i grandi proprietari terrieri.  Quando questo iniziò a venir meno cominciarono i veri problemi per l’Uruguay ([81]) : le difficoltà generate dalla crisi economica provocarono in alcuni settori del governo una posizione critica verso la Costituzione ed iniziò una campagna riformista.

Inoltre, occorre mettere sulla bilancia dei fatti storici anche la discordia provocata in certe minoranze da un accordo concluso nel 1931 tra i grandi partiti, in virtù del quale la ripartizione dei posti amministrativi doveva essere calcolata sulla base della rispettiva importanza dei diversi movimenti.  Questo fu un grave errore, ma il più grave fu che molti di quelli che censurarono il patto allora, caddero essi stessi qualche anno più tardi ([82]).

Il 1° marzo 1931, come si è già accennato, assunse la presidenza il batllista Gabriel Terra, mentre ogni giorno di più si aggravava la crisi economica ed i partiti tradizionali vedevano aumentare le loro scissioni interne, con lo stesso Capo dello Stato che usciva dal suo partito ([83]).  Queste divisioni debilitarono fortemente la base politico-istituzionale che gli autori della Costituzione del 1918 avevano supposto per il funzionamento dell’esecutivo bicefalo.

Sei mesi dopo aver assunto la presidenza della Repubblica, Terra iniziò un viaggio all’interno del Paese al fine di promuovere una riforma costituzionale, rimarcando le sue critiche al lavoro del Consiglio Nazionale di Amministrazione di fronte alla crisi.  Le idee di Terra tendevano ad eliminare il dualismo esistente in seno all’esecutivo, in favore di un sistema più parlamentarizzato, con Ministri aventi maggiore autorità, responsabili davanti alle Camere, garantendo anche una maggiore coerenza nella politica economico-finanziaria del governo ([84]).

Siccome però, i settori riformisti mancavano di una maggioranza in entrambe le Camere ([85]) ed il loro accordo era imprescindibile per iniziare la riforma per via legale, il Presidente Terra – al fine di aggirare la lunga procedura prevista dalla carta del 1918 ([86]), nonché la dura opposizione parlamentare di addivenire ad una soluzione concordata – iniziò a sostenere la tesi del plebiscito che, come espressione della sovranità popolare, si collocava al di sopra del meccanismo di revisione previsto dalla Costituzione ([87]).

Così il 31 marzo 1933, Terra promosse il primo golpe uruguayano del Novecento, nel complesso molto moderato rispetto ai classici procedimenti latinoamericani ([88]).  Infatti, Terra – benché fautore della repressione del movimento operaio e dei partiti di sinistra ([89]) – garantì la maggior parte delle libertà politiche e, dopo aver sciolto l’Assemblea generale, legittimò l’abolizione del Consiglio attraverso l’elezione di una Convenzione Nazionale Costituente ([90]) che procedette immediatamente alla redazione della Costituzione del 1934 che restaurò la carica del Presidente della Repubblica come capo del Governo.  Inoltre, il colpo di Stato ebbe come protagonista un Presidente civile ed avvenne con l’appoggio dell’esercito ma senza il suo diretto intervento, contando dell’appoggio di alcune frazioni dei due partiti politici tradizionali del Paese ed altresì, determinò la sua legittimazione immediata attraverso le urne, convocate già nello stesso anno ([91]).

La nuova Costituzione del 1934 ([92]) dedicò un’ampia sezione ai diritti, doveri ed alle garanzie riconosciute ai cittadini ([93]), consacrando una serie di diritti già sanciti in precedenza ([94]).  Dal punto di vista della forma di governo, se la riforma del 1934 si fece all’insegna dell’anticolegialismo, giungendo ad una formula molto curiosa, fondamentalmente significò un adattamento del regime colegiado e non la sua completa soppressione.

Innanzitutto la Costituzione stabilì un regime parlamentare attenuato, in quanto il potere esecutivo fu attribuito al Presidente della Repubblica – eletto direttamente dal popolo come nella Costituzione del 1830 (art. 149) – ed ai suoi Ministri : in particolare il Presidente deteneva i poteri politici ed amministrativi che erano in precedenza ripartiti tra lo stesso ed il Consiglio Nazionale di Amministrazione (artt. 146 e 158).  Se in questo aspetto l’organizzazione dell’esecutivo non era colegialista, lo stesso Terra fu costretto a trovare un compromesso, in base al quale riservava tre dei  nove seggi del Consiglio dei Ministri alla corrente più importante del partito d’opposizione, mentre le fazioni di maggioranza si dividevano proporzionalmente i  sei restanti scranni dell’esecutivo (art. 163) ([95]).   In altre parole si imponeva sempre una compartecipazione al gabinetto di governo, a dimostrazione di come l’esperienza politica, acquisita in un secolo di storia, era troppo forte perché l’istituzione presidenziale potesse assumere nuovamente le sue caratteristiche originarie.  Il Presidente doveva così attenersi all’orientamento proprio delle correnti politiche di maggioranza delle Camere e quando sedeva in Consiglio dei Ministri la sua posizione, ed il suo voto, erano solo quelli di un primus inter pares ([96]).

In generale, il sistema disegnato dalla carta del 1934 fu definito anche come “duplex”, in quanto permetteva al potere esecutivo di funzionare non solo in modo unipersonale – come normalmente avveniva – ma anche, in certi casi, collegiale ([97]).  In tal modo si pensò di strutturare un regime che unisse alla rapidità ed alla facilità di decisione dei sistemi unipersonali, le garanzie di controllo interno tipiche del metodo colegiado, visto che era sufficiente che un Ministro ponesse qualche affare al Consiglio dei Ministri, anche al di fuori del suo dicastero, affinché la questione passasse dalla competenza del Presidente e del singolo Ministro a quella dell’intero Consiglio, organo nel quale il Capo dello Stato deteneva semplicemente un voto, salvo in caso di parità ([98]).

Tuttavia, il sistema del 1934 instaurò o pretese di instaurare un regime parlamentare.  Nel dilemma tra il sistema presidenziale ed il parlamentarismo, la Costituzione del 1934 si indirizzò sicuramente verso quest’ultimo, anche se regolamentandolo in una forma molto speciale, per cui può affermarsi che si trattava di un caso di semiparlamentarismo o parlamentarismo razionalizzato ([99]).  Fino a quel momento, infatti, sia nella Costituzione del 1830, che in quella del 1918, non era previsto in forma espressa un controllo politico del Parlamento sul potere esecutivo : cioè, non esisteva la censura parlamentare.  Nel 1934, invece, si stabilì la possibilità che le Camere, riunite nell’Assemblea Generale, potessero sfiduciare i Ministri per i loro atti di amministrazione o di governo, provocandone la caduta ([100]).  Nel dettaglio, attraverso un particolare procedimento, si attribuiva all’Assemblea Generale la competenza a giudicare la condotta dei Ministri, disapprovando i loro atti di amministrazione o di governo.  Tale censura doveva essere pronunciata dalla maggioranza assoluta dei componenti dell’Assemblea (art. 139) ed il Presidente poteva procedere alla sostituzione del Ministro quando era stabilita da almeno i due terzi dei membri, mentre se era inferiore il Capo dello Stato poteva sciogliere le Camere, convocando le elezioni da tenersi entro sessanta giorni dallo scioglimento (art. 141) ([101]).  Nel caso però l’Assemblea Generale neoeletta, avesse confermato il voto di censura a maggioranza assoluta dei componenti, ne derivava l’immediata cessazione dalla carica del Consiglio dei Ministri e del Presidente della Repubblica (art. 143).

L’originalità di questo parlamentarismo radicava fondamentalmente nel fatto che la censura non poteva mai implicare un mutamento dei partiti al governo, ma solo un cambio di persone appartenenti alla stessa tendenza politica, ed inoltre il Presidente della Repubblica era a sua volta un Capo di Stato ed un Capo di Governo.  In particolare la base essenziale del parlamentarismo risultava falsata poiché la caduta di un Ministro a seguito della censura non determinava, come nello schema classico, la sua sostituzione con un altro che fosse in accordo con le tendenze  politiche dominanti nel Parlamento.  Tale situazione non aveva vie d’uscita visto che, durante i quattro anni della legislatura, il quadro politico del Consiglio dei Ministri era determinato in maniera inflessibile dal risultato dell’elezione anteriore.

Giova poi ricordare che dal lato del potere legislativo fu mantenuto il sistema bicamerale, ma vi furono modificazioni importanti nella composizione del Senato.  Infatti, quest’ultimo fu svincolato dal principio di rappresentanza proporzionale, a differenza della Camera dei deputati, poiché una metà dei senatori erano eletti nella lista che aveva ottenuto più voti nell’ambito del partito vincitore delle elezioni, mentre i restanti erano assegnati alla corrente maggioritaria dell’opposizione, restando escluse le altre minoranze (art. 86) : si parlò così del Senato, “de medio y medio” (cioè, “di mezzo e mezzo”) ([102]).  In tal modo, la minoranza si assicurò un’importante partecipazione sia al procedimento legislativo che a quello di nomina dei dirigenti degli enti gestori dei servizi pubblici ([103]).

Tuttavia, il sistema ideato dai costituenti uruguayani del 1934 per l’organizzazione del potere esecutivo non diede i frutti sperati.  In primo luogo, il Consiglio dei Ministri non funzionò mai come un organo moderatore e di controllo del potere presidenziale, restando incentrato nelle mani del Presidente, ed i Ministri, nominati e revocati dallo stesso, non ebbero mai la forza politica necessaria per far funzionare il Consiglio secondo le finalità ispiratrici della riforma.  In secondo luogo, la compartecipazione obbligatoria riferita alla distribuzione dei portafogli ministeriali, fu oggetto di severe critiche, così come la composizione del Senato.  Da ultimo, circa il sistema di controllo parlamentare, il sistema, lento e complicato, non funzionò in maniera adeguata.  L’Assemblea Generale, salvo uno o due eccezioni, non giunse mai a censurare i Ministri ed anzi la sfiducia fu sostituita nella vita politica del Paese con delle mere dichiarazioni unicamerali di disapprovazione del comportamento ministeriale, prive di effetti costituzionalmente stabiliti, ma che in diverse occasioni provocarono, grazie alla loro forza politica, la caduta del Ministro la cui condotta era stata oggetto di critica ([104]).

Forse il maggior errore della Costituzione del 1934 era stato proprio quello di includere nell’articolato delle norme che consacravano nel tempo gli aspetti di un accordo politico di circostanza che stava alla base del colpo di Stato, come nel caso della stravagante struttura del Senato ([105]).

Terra, eletto nuovamente alla Presidenza nel 1934, in conformità alla nuova Costituzione per quattro anni, restò al potere sino al 1938 quando fu sostituito da Alfredo Baldomir, uno dei più fedeli uomini del suo governo ([106]).  Durante i primi tre anni del suo mandato, Baldomir governò seguendo le direttive politiche derivate dal golpe del 1933, ma nell’ultimo anno, si pose dalla parte dell’opposizione, propiziando una nuova riforma costituzionale ([107]). 

Non a caso, la sopraggiunta seconda guerra mondiale creò delle nuove condizioni nel Paese, le quali finirono con l’alterare le sue strutture e la composizione delle sue forze politiche ([108]).  Inoltre, non va dimenticato che il problema principale risiedeva nel fatto che la carta del 1934 non raggiunse mai un consenso che andasse oltre i settori politici che ne beneficiarono, né poté creare un clima di normalità politica ([109]). 

La conseguenza di tutto ciò, dal punto di vista politico, fu il colpo di Stato di Baldomir ([110]), posto in essere il 21 febbraio 1942 ([111]) – appoggiato da quasi tutte le forze politiche uruguayane ([112]) – il quale prorogò di un anno il suo mandato, sciogliendo il Parlamento e attribuendo la funzione legislativa ad un Consiglio di Governo ([113]), incaricato altresì di realizzare la riforma costituzionale ([114]).

Nello stesso anno, il 29 novembre, fu approvata la nuova Costituzione ([115]), che ritornò al sistema classico del Presidente liberato da ogni contropotere dell’opposizione, eliminando ciò che rimaneva della compartecipazione forzosa ([116]), con le due Camere elette liberamente secondo il voto popolare ([117]) ed eliminando anche l’esigenza delle maggioranze speciali che assicuravano alla minoranza un potere effettivo di governo ([118]).  Fu solamente mantenuto il principio parlamentare : l’assemblea poteva approvare delle mozioni di censura, e, a sua volta, il Presidente poteva sciogliere le Camere se i voti contrari al Governo erano almeno pari ai due terzi dei voti, aggiungendo però che lo scioglimento poteva intervenire se il voto di censura non fosse confermato dai 2/5 dei voti della nuova Assemblea Generale ([119]).

A sua volta il Consiglio dei Ministri acquistò maggiore importanza ([120]), al punto che venne a costituire un precedente più importante dello stesso Consiglio Nazionale di Amministrazione del 1918, al fine dell’istituzione di quello che sarà il secondo Colegiado uruguayano negli anni Cinquanta ([121]).  Infatti, si riconosceva all’esecutivo la possibilità di prendere decisioni a maggioranza contro il voto del Presidente, mentre il cd. sistema “duplex” del 1934 si flessibilizzava, anche se non totalmente, in quanto il Capo dello Stato poteva – ma non doveva necessariamente – designare quattro Ministri all’interno della corrente del suo partito ([122]).  Risultava, invece, più inverosimile la possibilità che il Presidente si vedesse obbligato alle dimissioni se, dopo lo scioglimento, le nuove Camere avessero confermato il voto di sfiducia ([123]).

Tantomeno, non va dimenticato che la Costituzione del 1942 rispose alla necessità di reintegrare nell’attività elettorale i partiti astensionisti del periodo 1934-1942 (colorados batllistas e blancos independientes) ([124]), nonché di eliminare la situazione di privilegio in cui si era posta la corrente maggioritaria herrerista del Partido Nacional.

   In ultima analisi ci si chiederà qual è il regime stabilito dalla Costituzione del 1942.  La risposta non potrà che essere nel senso di un sistema con forti elementi di parlamentarizzazione, visto che la permanenza in carica dei Ministri era condizionata dal sostegno parlamentare, ma al tempo stesso si trattava anche di un governo con forti tratti di collegialità, poiché era sufficiente la volontà di un Ministro affinché l’organo di governo assumesse la competenza di esecuzione per un dato affare.  Inoltre, il Presidente della Repubblica, seguendo la lettera e la teoria della Costituzione, più che un Capo dello Stato, era un Premier eletto dal Popolo per quattro anni, ma con la particolarità che il suo mandato poteva essere abbreviato come conseguenza della reiterazione di una censura parlamentare.  Non occupava, quindi, la posizione di un potere moderatore, come il monarca inglese o il Presidente della Terza Repubblica francese, ma si poteva configurare come un conduttore della politica, alla stregua del Primo Ministro inglese.

Circa l’esperienza realizzata, senza fare riferimento a singoli eventi, si può affermare che il successo di qualsiasi sistema costituzionale è sempre condizionato ad alcune circostanze che sono esterne alla Costituzione stessa.  Un sistema istituzionale ha sempre una sua anima, e nessun regime funziona bene se le persone chiamate ad esercitare il potere non comprendono con esattezza qual’è questo spirito della Costituzione e ciò non è forse avvenuto tra i governanti che si sono succeduti sotto la vigenza della carta uruguayana del 1942 ([125]).

Tuttavia, un sistema democratico basato sui partiti politici, richiede altresì che gli stessi rispettino certi doveri, tra i quali non è il meno importante quello per cui i partiti siano disposti ad assumersi la responsabilità del Governo nella stessa misura in cui siano loro corrisposti i poteri all’interno dell’esecutivo : nel caso dell’esperienza del 1942, questi doveri non sempre parrebbero essere stati tenuti in considerazione.  Infatti, come non ricordare i due presupposti generali su cui si fonda una Costituzione democratica : la lealtà politica e la volontà unanime di difendere l’integrità del sistema istituzionale, ragion per cui i partiti dell’opposizione non dovrebbero confondere l’esercizio del controllo sugli atti del Governo con lo scandalo sistematico che possa in qualche modo compromettere il prestigio delle istituzioni e se esaminiamo la storia costituzionale uruguayana questo si è a volte verificato a danno della stabilità del sistema ([126]).

4.   L’ESECUTIVO COLLEGIALE DEL 1952

Il seme colegialista, gettato da Batlle nel 1913, fruttificò nuovamente ad inizio anni Cinquanta.  Il 13 luglio 1951, poco più di quattro mesi dopo l’assunzione della carica, il Presidente della Repubblica Andrés Martínez Trueba, uno dei discepoli di Batlle Ordóñez, annunciò che una Commissione extraparlamentare, non ufficiale, ma rappresentativa dei maggiori partiti, aveva raggiunto un accordo circa la riforma della Costituzione ([127]).  La consultazione delle forze politiche del Paese era volta al chiaro scopo di porre in essere il sistema di governo preconizzato dal suo maestro 35 anni prima ([128]